Centrale Raad: in stand houden collectief vervoer is een overwegend bezwaar

De CRvB oordeelt in deze zaak over een weigering van een aanvraag om een forfaitaire vervoersvergoeding en het standpunt van het college dat het collectief vervoer als overwegend bezwaar geldt (CRvB 19-10-2011, BU2129 Wmo).

Annotatie door Ingeborg Lunenburg
Uit mijn werkpraktijk blijkt dat de toepassing van het primaat bij het collectief vervoerssysteem toch veel vragen oproept. In deze noot ga ik daarom systematisch in op de overwegingen van het college die een rol (kunnen) spelen bij de vraag of het collectief vervoerssysteem zich als compenserende voorziening laat kwalificeren.

Twee opmerkingen vooraf
Allereerst kunnen onder een collectief vervoerssysteem verschillende vormen van collectief vervoer vallen. Deze vormen kunnen bestaan uit de Deeltaxi en individueel (rolstoeltaxi)vervoer. Het vervoer kan aangeboden worden van deur tot deur of van kamer tot kamer. Dit stelt eisen aan de chauffeurs, die belanghebbenden thuis ophalen/terugbrengen en begeleiden van en naar de taxi en hen helpen bij het in- en uitstappen. De tweede opmerking is dat het toekennen van voorzieningen en het toepassen van het primaat van het collectief vervoer mede wordt bepaald door het gemeentelijk beleid daarover.

Volle toets
De uitvoering van de compensatieplicht wordt vol getoetst aan de artikelen 4, 5 en 6 Wmo (CRvB 10-12-2008, BG6612 Wmo). Een primaat van een systeem van collectief vervoer als zodanig komt niet in strijd met de artikelen 4 en 5 Wmo (zie bijvoorbeeld CRvB 28-10-2009, BK3321, BK2500, BK2502 en BK2504 Wmo).

Altijd beginnen bij het begin
Artikel 4 lid 1 Wmo. Als vast staat dat belanghebbende beperkingen ondervindt in het lokaal verplaatsen per vervoermiddel, dan heeft het college een (verdere) onderzoeksverplichting naar diens persoonskenmerken en (vervoers)behoeften (artikel 4 lid 2 Wmo). Alleen een onderzoek dat daar op is gericht kan leiden tot het verlenen van een voorziening die kan worden gekwalificeerd als compensatie. Zijn meerdere voorzieningen compenserend, dan is het college bevoegd om de goedkoopst compenserende voorziening te verlenen (CRvB 28-10-2009, BK3321 Wmo). Zie verder onder het kopje ‘kostenaspect’.

Medisch vervoer
Onderdeel van een vervoersbehoefte kan ziekenhuisbezoek of ander ‘medisch vervoer’ zijn. Het feit dat belanghebbende met het collectief vervoer – in geval van een medische spoedsituatie – niet of niet tijdig in het ziekenhuis kan komen vormt geen reden om het primaat niet toe te passen (Rechtbank ‘s-Gravenhage 15-06-2011, BR0767 Wmo). Immers, het college is in beginsel (alleen) verplicht lokale verplaatsingen te compenseren mits belanghebbende geobjectiveerde beperkingen ondervindt in zijn zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Verplaatsingen in verband met medische spoedsituaties vallen daar niet onder.

Voor zover geen aanspraak bestaat op een andere wettelijke aanspraak (in casu Zvw of AWBZ), valt het (regionale/lokale) ‘medisch’ vervoer onder de Wmo (CRvB 12-01-2010, BL4037 Wmo). In de artikelen 2.13 tot en met 2.15 Besluit zorgverzekering is de verzekerde prestatie op grond van de Zvw neergelegd. Artikel 10 Besluit zorgaanspraken bepaalt wanneer aanspraak bestaat op vervoer vanuit de AWBZ. Hoewel in BL4037 sprake is van bovenregionaal medisch vervoer, moet thans uit de jurisprudentie worden afgeleid dat het college in beginsel alleen compensatieplichtig is voor lokaal vervoer (CRvB 30-11-2011, BU6976 Wmo). Uit voorgenoemde uitspraak blijkt dat voor bovenregionaal vervoer het vervoerssysteem Valys geldt. Besluiten over Valys worden genomen door een ander bestuursorgaan, namelijk Argonaut BV. Onder lokaal wordt 15-20 km rondom de woning als redelijk aanvaard (CRvB 28-01-2009, BH4270 WVG en CRvB 12-01-2010, BL4037 Wmo).

Collectief vervoer voldoende compenserend?
Artikel 4 Wmo. Het spreekt voor zich dat belanghebbende allereerst (medisch gezien) gebruik moet kunnen maken van het collectief vervoer, al dan niet met begeleiding. Heeft belanghebbende (medische) begeleiding nodig bij dat vervoer, dan moet hij daar – in beginsel – zelf zorg voor dragen (CRvB 28-10-2009, BK1558 WVG en vergelijk CRvB 17-11-2009, BK5719 Valys). Doorgaans wordt de begeleider gratis toegelaten tot het collectief vervoerssysteem.

Heeft belanghebbende een vervoersbehoefte op de korte en middellange afstand (voor respectievelijk ongerichte en gerichte bestemmingen), dan zijn doorgaans twee vervoersvoorzieningen aangewezen. Immers, het collectief vervoer is niet zonder meer geschikt voor alle lokale verplaatsingen (Vzr. 02-09-2009, BJ7710 Wmo). Het kan dus zijn dat zowel een scootmobiel als ook collectief vervoer zijn aangewezen. Zie verder onder het kopje ‘keuzevrijheid’.

Persoonskenmerken en behoeften
Heeft belanghebbende een eigen (aangepaste) auto, dan moet dat als persoonskenmerk worden aangemerkt (CRvB 28-10-2009, BK2500 en BK2504 Wmo). Onder de (vervoers)behoefte valt de wens om daar in te blijven rijden voor de lokale verplaatsingen (zie wederom CRvB 28-10-2009, BK2500 Wmo). Het college kan niet zonder meer voorbij gaan aan het bezit van een eigen (aangepaste) auto. Een oordeel of het collectief vervoer net zo compenserend is als de eigen auto is daarom aangewezen. Dat wordt voornamelijk bepaald door de mate van beperkingen en de vervoersbehoefte om zich lokaal te kunnen verplaatsen per vervoersvoorziening. Ook kunnen echter andere omstandigheden mede een rol spelen. Zie daarvoor CRvB 13-06-2012, BW8331 Wmo. De CRvB stelt in voorgenoemde zaak aan de hand van de zitting vast dat belanghebbende en zijn echtgenote beiden zijn aangewezen op een voorziening voor het zich lokaal verplaatsen en dat aan zijn echtgenote een financiële tegemoetkoming is toegekend voor het gebruik van eigen auto. Verder staat vast dat de echtgenote geen rijbewijs heeft en dat zij voor haar eigen en voor de gezamenlijke vervoersbehoefte wordt gereden door belanghebbende. Daarnaast heeft belanghebbende een eigen vervoersbehoefte en een gezamenlijke vervoersbehoefte met zijn echtgenote. Onder deze omstandigheden acht de CRvB het niet in overeenstemming met de compensatieplicht van artikel 4 lid 1 Wmo om de aanvraag van belanghebbende voor een financiële tegemoetkoming voor het gebruik van eigen auto te weigeren onder toepassing van het primaat van het collectief vervoer. Zou het college aan de echtgenote van belanghebbende geen financiële tegemoetkoming hebben verleend, maar de toegang tot het collectief vervoer zou de uitkomst anders geweest kunnen zijn.

Aard van de beperkingen en bezit van eigen (aangepaste) auto
Hoewel dat in de jurisprudentie nog niet is uitgeprocedeerd zou mijns inziens – in het algemeen – het volgende kunnen gelden. Zijn de beperkingen progressief van aard, dan zal het hanteren van het primaat juridisch houdbaar kunnen zijn. Immers, het kan in voorkomende gevallen aannemelijk zijn dat autoaanpassingen, verdere aanpassingen aan de auto aangewezen zijn of dat de eigen (aangepaste) auto op enig moment niet meer kan worden gebruikt. De grondslag voor de weigering van de gevraagde voorziening kan worden gebaseerd op ‘niet langdurig noodzakelijk’. De CRvB heeft zich nog niet uitgelaten over deze weigeringsgrond die niet rechtstreeks voortvloeit uit de wet, tenzij voor hulp bij het huishouden. Let wel de bewijslast hiervoor ligt bij het college. Zijn de beperkingen echter stationair van aard, dan lijkt het moeilijk vol te houden om het primaat te hanteren. Het is echter niet ondenkbaar dat de lijn van WVG door de CRvB onder de Wmo wordt gevolgd. Zie verder onder het kopje ‘kostenaspect’.

Aard van de beperkingen en geen bezit van eigen (aangepaste) auto
Hoewel dat in de jurisprudentie – qua vervoersbehoefte – nog niet is uitgeprocedeerd zal het in de praktijk zelden voorkomen dat een belanghebbende geen gebruik kan maken van het collectief vervoerssysteem en daarom is aangewezen op een bruikleenauto of (aangepaste) bus. Dit is uiteraard wel afhankelijk van de in de gemeente beschikbare vormen van collectief vervoer. Ook hiervoor geldt overigens dat de vervoersvoorziening afhankelijk is van de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager. Zie bijvoorbeeld CRvB 04-01-2012, BV0985 Wmo. Uit deze uitspraak blijkt dat het college de vervoersbehoefte terecht heeft vastgesteld op 1040 km per jaar en dat de hoogte van het toereikend en vergelijkbaar PGB afgeleid mag worden van het gemaximeerde bedrag in de Verordening. Dat bedrag is gebaseerd op 1500 km per jaar kunnen reizen. De grens van 1500-2000 is door de CRvB als algemeen aanvaardbaar geïntroduceerd (CRvB 29-02-2012, BV7463 Wmo). Zie verder onder kopje ‘hardheidsclausule’.

Ernstig beperkte mobiliteit en vervoersbehoefte voortvloeiend uit zorgtaken
Verder geldt nog het volgende. Bij een persoon met beperkingen die uiterst beperkt is, moet in beginsel mede de vervoersbehoefte die voortvloeit uit zorgtaken met betrekking tot minderjarige kinderen worden betrokken (CRvB 04-12-1998, AA8703 WVG en Rechtbank ‘s-Gravenhage 14-01-2008, BC8608 WVG). Dit kan betekenen dat het collectief vervoer zich niet als compenserende voorziening laat kwalificeren. Ik ken hierover geen jurisprudentie waar dit een geschil vormt. Opgemerkt wordt dat dergelijke overwegingen vaak een rol spelen bij een vervoersbehoefte op zowel de korte als de middellange afstand waarvoor meerdere voorzieningen zijn aangewezen. Zie bijvoorbeeld nog Rechtbank Maastricht 08-10-2010, BO3399 Wmo over de aanvraag van bevestigingssysteem voor een kinderzitje op een scootmobiel. Zie verder ook onder het kopje ‘hardheidsclausule’.

Collectief vervoer goedkoopst compenserend
Blijkt uit de inventarisatie van de persoonskenmerken en vervoersbehoefte dat het collectief vervoer compenserend is, dan mag het college – in beginsel – het primaat inroepen als goedkoopst compenserende voorziening (CRvB 28-10-2009, BK3321 Wmo). Wel kan het kostenaspect nog onderdeel van het geschil vormen, zie hierna.

Kostenaspect
Wat is nu de goedkoopst compenserende oplossing? Het college is niet gehouden om het kostenaspect ambtshalve te beoordelen. Datzelfde geldt voor de bestuursrechter. Zijn er echter bijzondere omstandigheden of is het onderdeel van de grieven van belanghebbende, dan moet het college zich daarover uitlaten. Specifiek hierover ken ik – onder de Wmo – geen CRvB-uitspraken. Ik wijs daarom op WVG-jurisprudentie omdat ik denk dat het oordeel over het kostenaspect onder de Wmo niet verschilt ten opzichte van de WVG (CRvB 06-10-2010, BO0366 WVG-T en Wmo-T).

Zie ook CRvB 04-02-2009, BH5467 WVG, waarin de CRvB verwijst naar eerdere WVG-jurisprudentie (CRvB 29-10-2003, AO2061 WVG ^{bron: KluwerSchulinck Handboek Grip op Wmo}. Daaruit blijkt dat het enkele feit dat de kosten van de door de belanghebbende gewenste vervoersvoorziening lager zouden kunnen zijn dan de (tot de individuele deelnemer herleide) kosten van het collectief vervoer niet meebrengt dat deelname aan het collectief vervoer geen verantwoorde (lees ook compenserende) voorziening is, dan wel er toe moet leiden dat de hardheidsclausule moet worden toegepast. Zijn er echter bijzondere omstandigheden, zoals een omvangrijke vervoersbehoefte en de ligging van de woning, dan mag het kostenaspect in de overweging niet ontbreken. Ik denk in het algemeen dat het een verdedigbaar standpunt is om het kostenaspect onder te brengen bij het oordeel of de gevraagde voorziening onder toepassing van de hardheidsclausule moet worden toegekend, zie onder kopje ‘hardheidsclausule’.

Let wel het oordeel over het kostenaspect gaat het niet over de toetsing aan artikel 6 Wmo. Zie verder onder het kopje ‘keuzevrijheid’.

Niet gezamenlijk kunnen reizen
Bij de toekenning van collectief vervoer kan het voorkomen dat het gezin niet gezamenlijk kan reizen. Op zichzelf genomen is het voorstelbaar dat een dergelijke wens bestaat en dat het voor een gezin veel prettiger en gemakkelijker is om samen te reizen. Uit de jurisprudentie blijkt echter dat het niet samen kunnen reizen niet betekent dat het collectief vervoer geen verantwoorde (lees ook compenserende voorziening kan zijn (CRvB 17-10-2000, 99/5790 WVG ^{bron: KluwerSchulinck Handboek Grip op Wmo} en Rechtbank ‘s-Gravenhage 06-06-2012, BW9203 Wmo). Zie verder onder het kopje ‘hardheidsclausule’.

Geen keuzevrijheid, collectief vervoer is overwegend bezwaar
Is het college van oordeel dat het collectief vervoer kan worden gekwalificeerd als goedkoopst compenserende voorziening, dan rest nog wel de toets aan artikel 6 Wmo. Dat artikel bepaalt dat de aanvrager de keuzevrijheid heeft tussen een voorziening in natura en een PGB, tenzij sprake is van overwegende bezwaren. Het collectief vervoer kan gelden als overwegend bezwaar. Zoals blijkt uit de onderhavige zaak ligt de bewijslast daarvoor bij het college. In casu slaagt het college er in om voldoende aannemelijk te maken dat bij een keuzevrijheid de kosten voor vervoersvoorzieningen op grond van de Wmo substantieel zullen stijgen en dat het bestaansrecht van een collectief vervoerssysteem ernstig in gedrang komt.

Hardheidsclausule
Kan het besluit om het primaat van het collectief vervoer in te roepen de volle toets doorstaan, dan kan dit alleen via de hardheidsclausule worden gepasseerd. Die geeft het college de bevoegdheid om in bijzondere gevallen ten gunste van de aanvrager afwijken van de bepalingen van de verordening, als toepassing daarvan tot onbillijkheden van overwegende aard leidt. Dat kan dus strikt genomen ook gelden voor de (wettelijke) begrenzing van de compensatieplicht tot het zich lokaal verplaatsen. Het lijkt mij echter niet waarschijnlijk dat een belanghebbende geen lokale maar slechts een bovenlokale (regionale) vervoersbehoefte heeft en dat hij ter voorkoming van vereenzaming alleen is aangewezen op die contacten. Ik verwacht dat de CRvB zich op termijn nog wel zal uitlaten over dit vraagstuk.

Het college is niet gehouden om de toepassing van de hardheidsclausule ambtshalve te beoordelen. Datzelfde geldt voor de bestuursrechter. Zijn er echter bijzondere omstandigheden of is het onderdeel van de grieven van belanghebbende, dan moet het college zich daarover uitlaten. Uit de jurisprudentie blijkt dat dit een strenge toets is en dat een beroep van belanghebbende daarop door de CRvB niet snel wordt gehonoreerd.

Twee voorbeelden waarin de CRvB zelf in de zaak voorziet
Als eerste CRvB 22-12-2010, BP0007 Wmo over de beëindiging van een vervoersvoorziening in de vorm van een financiële tegemoetkoming en het toekennen van collectief vervoer. De CRvB oordeelt dat het college ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de hardheidsclausule. Het college had in de bijzondere omstandigheden van dit geval aanleiding moeten vinden om ten gunste van belanghebbende af te wijken van de bepalingen van de Verordening. De CRvB neemt daarbij met name in aanmerking dat:

• naast belanghebbende ook zijn zuster gehandicapt is;
• de aangepaste bus waarin belanghebbende en zijn zuster kunnen worden vervoerd al aanwezig is;
• belanghebbende in de voornoemde bus verschoond kan worden;
• geen opsplitsing van het gezin behoeft plaats te vinden bij gezinsactiviteiten waarbij vervoer nodig is; en
• de vervoersbehoefte van belanghebbende gering is.

Onder deze omstandigheden had het college niet mogen vasthouden aan het primaat van collectief vervoer. Ik meen dat voornamelijk de geringe vervoersbehoefte én het feit dat de (aangepaste) bus al beschikbaar was doorslaggevend zijn geweest voor het oordeel van de CRvB.

De tweede uitspraak is CRvB 02-05-2007, BA4396 WVG waarin oordeelt de CRvB over de weigering van een aanvraag om een bruikleenauto. Het college weigert de aanvraag om een bruikleenauto voor twee meervoudig gehandicapte zussen en kent collectief vervoer toe. Daarbij is aangegeven dat belanghebbenden in aanmerking kunnen komen voor een financiële tegemoetkoming in de kosten van de noodzakelijke begeleiding. Hoewel het collectief vervoer – strikt genomen – voor beide zussen adequaat is gebleken, oordeelt de CRvB dat de zeer bijzondere omstandigheden voor het college aanleiding had moeten zijn om de hardheidsclausule toe te passen. Die omstandigheden zijn dat:

• beide ernstig meervoudig gehandicapt zijn;
• zij een gedeeltelijk uiteenlopende vervoersbehoefte hebben door een groot leeftijdsverschil;
• zij volledig afhankelijk zijn van zorg en begeleiding van hun alleenstaande moeder; en
• hun moeder ook nog de zorg heeft voor twee andere minderjarige kinderen.

Omdat er geen aanleiding is voor een nog inhoudelijke beoordeling voorziet de CRvB zelf in de zaak door de gevraagde bruikleenauto toe te kennen.

© Ingeborg Lunenburg opleiding + advies