Rechtbank Noord-Nederland: schoonmaakondersteuning algemene voorziening?

De voorzieningenrechter van de rechtbank oordeelt over het verzoek van belanghebbende een voorlopige voorziening te treffen (Rb Noord-Nederland 29-01-2013, ASS 12/917).

Samenvatting uitspraak
Belanghebbende is bekend met spasticiteit in alle ledematen (aangeboren) en psychische klachten en is daardoor beperkt in lopen, staan, bukken, knielen, reiken, tillen, bovenhands werken en op een trapje staan. De prognose is dat hier geen verbeteringen zijn te verwachten.

Het college kent aan belanghebbende schoonmaakondersteuning toe voor 8 uur en 10 minuten per week in de vorm van een PGB. Bij besluit is vermeld dat de indicatie op 1 januari 2013 komt te vervallen omdat schoonmaakondersteuning dan een algemene voorziening wordt waar ook belanghebbende gebruik van gaat maken. Opgemerkt wordt dat de gemeente twee besluiten afgeeft. Een waarin de schoonmaakondersteuning in uren is geïndiceerd en een tweede besluit waarin de hoogte van het PGB wordt toegekend en (blijkbaar) waarvoor dit bestemd is (welke huishoudelijke taken).

Beoordeling spoedeisend belang
Belanghebbende komt in bezwaar, wat door het college ongegrond wordt verklaard. Belanghebbende stelt beroep in en voert ter zitting aan dat zij een spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening. Tot 1 januari 2013 ontving zij hulp bij het huishouden in de vorm van een PGB waar zij haar vaste hulp uit kon betalen. Door het bestreden besluit verliest zij haar PGB waardoor dat niet meer kan terwijl voor haar – gelet op haar beperkingen – de noodzaak bestaat van continuering van de hulpverlening door haar huidige hulp. De voorzieningenrechter acht het spoedeisend belang aldus voldoende aangetoond.

Beoordeling van de inhoud
De aan belanghebbende toegekende voorziening is bestemd voor lichte en zware huishoudelijke werkzaamheden alsmede voor de wasverzorging en het voeren van regie. Bij besluit wordt het volgende vermeld.

“deze indicatie komt op 1 januari 2013 te vervallen omdat schoonmaakondersteuning een algemene voorziening wordt waar ook u gebruik van gaat maken. Het gaat hier om een formaliteit. De schoonmaakondersteuning blijft per 1 januari 2013 vooralsnog ongewijzigd.”

Het bezwaar, thans beroep richt zich tegen dit onderdeel van het besluit. In het besluit (bob) is het volgende opgenomen.

“U heeft aangegeven dat u het oneens bent met de voorgenomen overgang van hulp bij het huishouden als individuele voorziening naar een algemene voorziening. U voorziet problemen in uw individuele geval na de implementatie van de algemene voorziening. U vreest dat de voorziening voor u niet doelmatig zal zijn en verzoekt derhalve om handhaving van de huidige voorziening. Aangezien hier tijdens dit indicatietraject nog geen sprake van is, wordt uw bezwaar hiertegen als niet gegrond beschouwd.‘’

Ter zitting geeft het college een nadere toelichting. De voorzieningenrechter begrijpt hieruit dat belanghebbende, en met haar vele anderen, voor de beperkingen die zij ondervindt bij het uitvoeren van huishoudelijke taken van 1 januari 2013 is aangewezen op de hulp van een door de gemeente aangewezen zorginstelling die de taken in eerste instantie gaat uitvoeren. Daarbij staan de resultaten centraal en niet het aantal uren toege-kende hulp. Volgens het college is de aldus geboden ondersteuning aan te merken als een algemene voorziening. Eerst als belanghebbende aangeeft niet met de geboden voorziening uit de voeten te kunnen wordt een onderzoek gedaan en vindt een individuele beoordeling plaats en wordt een individueel besluit afgegeven.

De voorzieningenrechter oordeelt dat de op deze wijze ingerichte besluitvorming zich niet leent voor afdoening binnen de onderhavige voorlopige voorzieningenprocedure. Daarvoor zal ook eerst de vraag moeten worden beantwoord of er thans überhaupt sprake is van een besluit in de van de Awb met betrekking tot het jaar 2013.

De voorzieningenrechter ziet aanleiding om de behandeling van en de uitspraak op het beroep aan te houden in afwachting van de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank. Daartoe overweegt de voor-zieningenrechter dat de op deze wijze ingerichte besluitvorming zich niet leent voor afdoening binnen de on-derhavige voorlopige voorzieningenprocedure. Daarvoor zal ook eerst de vraag moeten worden beantwoord of er thans überhaupt sprake is van een besluit in de van de Awb met betrekking tot het jaar 2013.

Aan belanghebbende wordt een voorlopige voorziening toegewezen die bepaalt dat belanghebbende tot de uitspraak op beroep de beschikking houdt over haar PGB.

Annotatie door Ingeborg Lunenburg
Ik denk dat dit de eerste uitspraak is in een reeks van de Rechtbank Noord-Nederland over het gewijzigde beleid van de gemeente in kwestie. De voorzieningenrechter benoemt twee belangrijke aspecten. Als eerste is dat de vraag of sprake is van een besluit. Ik ben geneigd te stellen dat daarvan sprake is nu belanghebbende vanaf 1 januari 2013 niet in aanmerking wordt gebracht voor een PGB. Het besluitbegrip laat ik in deze noot verder onbesproken. Als tweede oordeelt de voorzieningenrechter dat de meervoudige kamer zich mogelijk zal uitlaten over het inhoudelijke beleid.

De inhoud van het beleid bepaalt kort gezegd als volgt. In de Verordening is onder meer het resultaat van een schoon en leefbaar huis opgenomen. Met het oog daarop is schoonmaakondersteuning in de vorm van een algemene voorziening het uitgangspunt. Onder algemene voorzieningen worden aldus voorzieningen, met name diensten of een combinatie van dienst en product, verstaan die weliswaar niet bestemd zijn voor, noch te gebruiken zijn door alle inwoners; anderzijds zijn ze door iedereen waarvoor ze wel bedoeld zijn op eenvoudige wijze, zonder een ingewikkelde aanvraagprocedure, te verkrijgen of te gebruiken. Een voorbeeld is schoonmaakondersteuning. Wordt belanghebbende hiermee onvoldoende gecompenseerd kan een individuele voorziening getroffen worden voor schoonmaakondersteuning en/of regievoering. Uit de toelichting maak ik op dat een belanghebbende pas een beroep kan doen op een individuele voorziening nadat de algemene voorziening onvoldoende is gebleken. Hieruit volgt – zo lijkt het althans – dat de bewijslast daarvoor bij de belanghebbende ligt. Dat komt mij als principieel uitgangspunt vreemd voor. Uit de vaste jurisprudentie blijkt namelijk dat het op de weg van het college ligt zich gemotiveerd op het standpunt te stellen dat een (algemene) voorziening als voldoende compensatie kan gelden (zie bijvoorbeeld CRvB 10-12-2008, BG6612 Wmo en CRvB 13-06-2012, BW8331 Wmo).

Hoewel een algemene voorziening per definitie geen individuele voorziening is en de Wmo-regels rond eigen bijdragen/eigen aandeel niet gelden, bepaalt de Verordening dat voor algemene voorziening wel een tariefsbijdrage kan gelden. Uit de toelichting blijkt dat deze tariefsbijdrage niet gekoppeld is aan de omstandigheden van de betrokken persoon, maar aan het feit dat hiervan gebruik wordt gemaakt. Met een tariefsbijdrage wordt belanghebbende bewust gemaakt van de financiële consequenties van het gebruik van de algemene voorziening. Dit argument is misschien aardig om te vermelden maar heeft voor het toetsingskader als zodanig geen betekenis. Het gemeentelijk Besluit bepaalt dat bij het verstrekken van een algemene voorziening een tariefsbijdrage wordt gevraagd. Deze mag niet hoger zijn dan de ‘maximale periodebijdrage’ die het CAK in rekening brengt bij de klant. Deze bepaling is dwingend voorgeschreven waarmee invulling wordt gegeven aan de delegatiebepaling hierover van de Verordening.

Primaire vraag over het inhoudelijk beleid is volgens mij wat een algemene voorziening is. En vervolgens of, en zo ja, volgens welke criteria een algemene voorziening als voldoende compenserend kan worden gekwalificeerd. Daarvoor moet een kijkje worden genomen in de geschiedenis van de Wmo en de thans beschikbare jurisprudentie.

Wat is een algemene voorziening?
Met «bevorderen van» in het beleidsterrein in onderdeel 5° wordt gedoeld op algemene maatregelen die, zonder dat men zich tot de gemeente behoeft te wenden, ten goede kunnen komen aan een ieder die daaraan behoefte heeft. In die zin behoeft de maatregel dus niet bij uitsluiting gericht te zijn op mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem, zolang zij er in ieder geval maar baat bij hebben. Het gaat hier om een breed scala van mogelijke maatregelen. Wat betreft de deelname aan het maatschappelijk verkeer kan gedacht worden aan de toegankelijkheid van de woonomgeving en openbare ruimten zoals leeszalen, het gemeentehuis, et cetera.

De deelname van mensen met een beperking aan het maatschappelijk verkeer zal bevorderd worden als zij zich met hun rolstoel, of met welk hulpmiddel dan ook, gemakkelijk kunnen bewegen in hun woonomgeving, en toegang hebben tot alle openbare faciliteiten. Maar ook het organiseren van activiteiten met een sociaal-recreatief of sportief karakter voor specifieke doelgroepen is een voorbeeld. Door het gebruik van het woord «bevorderen» geeft het wetsvoorstel de gemeente een grote mate van beleidsvrijheid. Zij kan daardoor invulling aan de wet geven met behulp van het bestuurlijk instrumentarium waarover zij zelf beschikt, maar ze kan evenzeer, als pleitbezorger van de mensen om wie het gaat, veranderingen pogen aan te brengen op terreinen waar zij geen directe bevoegdheid heeft. Te denken valt aan de toegankelijkheid van het openbaar vervoer, waarvoor de gemeente niet of slechts ten dele verantwoordelijk is. Ook een sector als «aanpasbaar bouwen» is een voorbeeld van een terrein waarop de gemeente geen beleidsinstrumenten heeft, maar waarop zij wel degelijk voor de doelgroep belangwekkende resultaten kan boeken (TK 2004/05, 30 131, nr. 3, p. 28).

Voorzieningen (collectief en individueel)
De beleidsterreinen genoemd in artikel 1 lid 1 onder g onderdelen 5° en 6° zijn nauw verwant. Het beleidsterrein genoemd in onderdeel 6°, het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem ten behoeve van het behoud van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijk verkeer, is een nader gespecificeerd onderdeel van het in meer algemene termen gedefinieerde beleidsterrein in onderdeel 5°, het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijke verkeer en van het zelfstandig functioneren van deze mensen (TK 2004/05, 30 131, nr. 3, p. 28).

Door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is het begrip algemene voorziening geïntroduceerd in de eerste modelverordening Wmo. Hiervoor hoeft – zo bepaalt de toelichting – in principe geen beschikking te worden afgegeven.

Jurisprudentie algemene voorziening
In CRvB 15-04-2010, BM3583 Wmo oordeelt de CRvB dat maatschappelijke opvang geen individuele voorziening is. Daarbij neemt de CRvB in aanmerking dat het bij maatschappelijke opvang in beginsel om een voor ieder toegankelijke, collectief aangeboden voorzieningen gaat, op basis van een beperkte toelatingsbeoordeling aan de hand van een beperkt aantal algemeen geformuleerde maatstaven. Verder neemt de CRvB daarbij in aanmerking bij de toelatingsbeoordeling in het algemeen geen acht wordt geslagen op de specifieke (persoons)kenmerken van de individuele aanvrager en dat deze opvang naar zijn aard niet is afgestemd op de kenmerken van de individuele aanvrager.

Overigens geldt wel dat de aanvrager in bezwaar kan komen tegen het oordeel van de gemeente (CRvB 19-04-2010, BM0956 Wmo). Hieruit volgt dat gemeente bij de toepassing van een algemene voorziening wel een beschikking moet afgeven. Zie verder nog CRvB 28-10-2009, BK2504 Wmo waarin de CRvB oordeelt dat het collectief vervoer als individuele voorziening moet worden aangemerkt. Immers, alvorens toegelaten te wor-den tot deelname daaraan moet een op het individu gericht onderzoek plaatsvinden.

Hoewel de Wmo het begrip algemene voorziening niet kent, valt uit de CRvB 15-04-2010, BM3583 Wmo wel op te maken binnen welke kaders de CRvB toepassing van het begrip zal toetsen. Het is dan ook de vraag hoe gemeenten de toegang tot bijvoorbeeld schoonmaakondersteuning als algemene voorziening zouden kunnen invullen. De criteria daarvoor zijn van belang omdat daar uit voortvloeit dat artikel 6 Wmo (keuzevrijheid) niet van toepassing is. Verder is artikel 15 Wmo niet van toepassing. Wordt iemand alleen toegelaten als hij zelf – vanwege beperkingen – geen huishoudelijke taken kan uitvoeren en is de ondersteuning alleen daar op gericht, dan neem ik aan dat geen sprake kan zijn van een algemene voorziening (vergelijk CRvB 28-10-2009, BK2504 Wmo). Aan de vraag of de ogenschijnlijk algemene voorziening voor belanghebbende betaalbaar is wordt dan vanzelfsprekend niet meer toegekomen (zie verder onder ‘inkomensafhankelijke voorzieningen’).

Verder is het de vraag is of voor een (echte) algemene voorziening een andersoortige financiële bijdrage van de gebruiker mag worden gevraagd. In dat kader bepaalt artikel 4.8 Bmo de bevoegdheid voor centrumgemeen-ten om de bijdrage voor verblijf in een maatschappelijke opvang of vrouwenopvang te verrekenen de bijstandsuitkering die betrokkene ontvangt.

Algemene voorziening compenserend?
Het oorspronkelijk wetsvoorstel wijzigde door een amendement waarmee de compensatieplicht werd verankerd in artikel 4 Wmo (TK 2005/06, 30 131, nr. 65). Dat artikel bepaalt dat het college de genoemde personen moet compenseren door het verlenen van voorzieningen als zij beperkingen hebben in hun zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Artikel 4 lid 1 Wmo brengt mee dat de zelfredzaamheid en de maatschappelijke participatie de doeleinden zijn waarop de compensatieplicht van het college moet zijn gericht.

Beoordelen aanvraag
Uit de vaste jurisprudentie over hulp bij het huishouden volgt dat de maaltijdservice – als algemene voorziening – zich in beginsel als voldoende compenserend laat kwalificeren. Deze voorziening, vaak ook Tafeltje dekje genoemd wordt doorgaans door de Stichting Welzijn ouderen verzorgd en is indirect gefinancierd vanuit de Wmo. Ook valt uit de jurisprudentie op te maken dat de boodschappenservice en de kant-en-klaarmaaltijden uit de reguliere supermarkt ‘voorliggend’ zijn op het verlenen van een individuele voorziening. Deze laatstgenoemde ‘voorzieningen’ moeten echter worden gekwalificeerd als algemeen gebruikelijk; dat is een toegangsbepaling tot de Wmo (lees weigeringsgrond). Dat is ook logisch als belanghebbende de beperkingen kan oplossen met een algemeen gebruikelijke voorziening (vergelijk CRvB 20-10-2010, BO2807 Wmo).

Ik merk hierbij wel op dat de Centrale Raad zich nog niet over de vraag heeft uitgelaten of er een verschil is (in beoordeling) tussen een algemene en algemeen gebruikelijke voorziening. Dit is belangrijk omdat uit de thans beschikbare jurisprudentie blijkt dat het college zich onder meer moet uitlaten wat onder ‘financieel draagbaar’ wordt verstaan (zie verder hierna). Bij een beoordeling of een voorziening algemeen gebruikelijk is voor de persoon van de aanvrager, is daar geen sprake van omdat het inkomen in beginsel niet van belang is (Rechtbank Arnhem 16-08-2012, BX8032 Wmo).

In de jurisprudentie tot nu toe is onder meer de vraag beantwoord of algemeen en algemeen gebruikelijke voorzieningen voorliggend kunnen worden geacht op een individuele voorziening (CRvB 14-11-2012, BY3938 Wmo en CRvB 31-10-2012, BY2147 Wmo). Ik neem aan dat dit te maken heeft met de definities die de gemeenten in kwestie hanteren in het beleid. Verder blijkt niet dat belanghebbende hierover in bezwaar en (ho-ger) beroep een geschil aanhangig heeft gemaakt. Uit de genoemde jurisprudentie blijkt dat het college moet beoordelen of de algemene /algemeen gebruikelijke voorziening:

1. beschikbaar is; en
2. financieel kan worden gedragen; en
3. compenserend is.

Ik meen dat het college bij het beantwoorden van de vraag of een voorziening financieel kan worden gedragen rekening mag houden met andersoortige vergoedingen die de aanvrager ontvangt. Denk bijvoorbeeld aan de Wtcg. Het beoordelingskader wordt interessant als de aanvrager door de gemeente wordt verwezen naar ver-schillende algemene voorzieningen waarvoor telkens een ‘financiële bijdrage’ verschuldigd is. Daarnaast kan er mogelijk nog aanspraak bestaan op een individuele voorziening waarvoor een eigen bijdrage verschuldigd zal zijn. Alles tezamen geeft dat een stapeling van kosten voor de burger.

Verder vind ik de rechtsvraag interessant of de aanspraak op de bijzondere bijstand een rol zou kunnen en mogen spelen bij de vraag of een algemene voorziening financieel kan worden gedragen door de belanghebbende. In de praktijk verstrekken de meeste gemeenten bijzondere bijstand voor bijvoorbeeld de meerkosten van de maaltijden van Tafeltje Dekje. Kort gezegd: heeft iemand op grond van de hoogte van diens beschikbare middelen geen recht op bijzondere bijstand, dan mag het college er van uit gaan dat de algemene voorziening door belanghebbende financieel kan worden gedragen. Daar is – althans bij mij – nog geen jurisprudentie over bekend.

Betaalbaarheid algemene voorziening
Uit de Kamerstukken noch uit de jurisprudentie, blijken geen concrete aanknopingspunten of voor een algemene voorziening een financiële bijdrage mag worden gevraagd, en zo ja, wat de hoogte daarvan zou mogen zijn. Hiermee bedoel ik nadrukkelijk niet de eigen bijdrage van artikel 15 Wmo, die gaat immers over individuele voorzieningen. Uit het Besluit van een gemeente in kwestie blijkt dat een tariefsbijdrage in rekening wordt gebracht van € 12 per 4 weken voor een algemene voorziening in de vorm van schoonmaakondersteuning. Deze ondersteuning wordt geboden door een zorgaanbieder waarbij het resultaat van een schoon en leefbaar het uitgangspunt is en niet een aantal te indiceren uren. Voor de hoogte van dit bedrag is aansluiting gezocht bij de maximale periodebijdrage die het CAK in rekening brengt bij een individuele voorziening (incl. de Wtcg-korting van 33%). Voor de nadere motivering stelt de gemeente dat gebruikers van de Regiotaxi ook een tariefsbijdrage verschuldigd zijn. Deze redenering klopt niet volgens mij.

Algemeen gebruikelijke kosten
De tariefsbijdrage van de Regiotaxi zijn algemeen gebruikelijke kosten omdat deze gebaseerd is op de het reguliere tarief van het Openbaar Vervoer. Iedereen heeft deze kosten, ongeacht de vraag of er mobiliteitsproblemen zijn. Aan gebruikers van de Regiotaxi (met mobiliteitsproblemen) mag een ritbijdrage worden gevraagd ter hoogte van dat tarief (CRvB 26-11-2009, BK4611 Wmo).

Inkomensafhankelijke voorzieningen
Als laatste nog iets over het stellen van financiële voorwaarden aan de aanspraak op (individuele) voorzieningen. Uit de Parlementaire geschiedenis leidt de CRvB af dat de wetgever bij het verlenen van (individuele) voorzieningen enkel voor ogen heeft gehad een eigen bijdragesysteem te hanteren. Het verplichte maatwerk bij de uitvoering van de compensatieplicht heeft daarmee – voor wat betreft de capaciteit van de aanvrager als bedoeld in artikel 4 lid 2 Wmo – geen enkele zelfstandige betekenis anders dan het vragen van een eigen bijdrage of eigen aandeel (CRvB 19-12-2011, BU7263 Wmo, CRvB 18-01-2012, BV1309 Wmo en Vzr. CRvB 09-01-2012, BV3137 Wmo).

Verschillende rechtbanken oordeelden al over gekanteld Wmo-beleid waarbij toch op een of andere manier de middelen van de aanvrager worden betrokken bij de voorwaarde op een aanspraak. Gemeenten mogen bij de toegang tot de Wmo geen regels stellen over het inkomen of vermogen van de aanvrager (Rechtbank Leeuwarden 27-12-2012, AWB 12/1631, Rechtbank ’s-Gravenhage 19-12-2012, AWB 12/6165, Rechtbank Arnhem 18-12-2012, BY6913 Wmo en Rechtbank Leeuwarden 18-12-2012, BY6831 Wmo).

Zie ook Rechtbank Noord-Nederland 14-03-2013, BZ4141 Wmo waarin de rechtbank over het beleid van de gemeente in kwestie oordeelt. De schriftelijke beslissing dat iemand toegang heeft tot de algemene voorziening schoonmaakondersteuning is aan te merken als een besluit, aangezien het bieden ervan een op artikel 4 Wmo berustende publieke taak van het college is.

© Ingeborg Lunenburg opleiding + advies