Voorbereiding op de uitvoering van de Wmo 2015. Aankondigen dat individuele voorziening stopt?

De Wmo 2015 en de inwerkingtreding van de wet zijn gepubliceerd in het Staatsblad (Stb. 2014 nrs. 280 en 281). Wat is de betekenis dat een groot aantal artikelen uit de Wmo 2015 nu al werking zijn getreden? Mogen gemeenten daar al op voorsorteren? En zo ja, in welke mate. Daar krijg ik in mijn werkpraktijk veel vragen over. Ook komen mij verschillende brieven onder ogen waarin burgers worden geïnformeerd over de invoering van de nieuwe Wmo en welke gevolgen dat (misschien) voor hen heeft. Kan iemand bezwaar maken tegen een dergelijke vooraankondiging? Tijd om hier een blog aan te wijden. Deze vragen komen zeker ook aan bod tijdens de Bijeenkomst Analyse Wmo 2015 op 23 oktober in Utrecht en de Studiedag maatwerkvoorziening met juridische en menselijke maat op 17 november in Eindhoven.

Welke artikelen zijn niet in werking getreden?
De Wmo 2015 is op 19 juli 2014 in werking getreden met uitzondering van de artikelen 1.1.2, 1.2.1, 1.2.2, 2.1.1, 2.2.1 en 2.2.2, 2.3.1, 4.1.1 tot en met 4.3.4, 7.1 tot en met 7.23 en 7.25 tot en met 7.37, 8.1, 8.9, eerste tot en met vierde lid, en 8.10. Die treden met ingang van 1 januari 2015 in werking (Stb. 2014, nr. 281).

Wettelijke taak per 1 januari 2015
Uitgangspunt is dat de gemeenten met ingang van 1 januari 2015 verantwoordelijk worden voor de uitvoering van de taak, neergelegd in artikel 2.1.1 Wmo 2015. Vanaf dat tijdstip moeten de gemeenten in overeenstemming met de wettelijke bepalingen zorg dragen voor maatschappelijke ondersteuning en zullen de in de wet neergelegde rechten en plichten voor ingezetenen gaan gelden. Dat wil zeggen dat gemeenten moeten zorgen voor het aanbieden van algemene voorzieningen en voor het verstrekken van maatwerkvoorzieningen en persoonsgebonden budgetten. Ook zullen de gemeenten vanaf dat tijdstip moeten zorg dragen voor een Advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling. De bepalingen die daar betrekking op hebben, zullen daarom in werking treden met ingang van 1 januari 2015.

Welke artikelen zijn wel in werking getreden?
Deze vraag is niet zo moeilijk te beantwoorden: de rest van de wet. Wat betekent dit voor gemeenten en burgers? Mag de gemeente alvast voorsorteren en aankondigen dat bijvoorbeeld de hulp bij het huishouden per 1 januari 2015 wordt beëindigd? Laten we beginnen bij het begin. In de onderstaande tekst komen de belangrijkste artikelen aan bod die in werking zijn getreden.

Opstellen van een beleidsplan
Artikel 2.1.2 Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad periodiek een plan vaststelt over het door het gemeentebestuur te voeren beleid over maatschappelijke ondersteuning. Het tweede lid bepaalt dat het plan de beleidsvoornemens inzake door het college te nemen besluiten of te verrichten handelingen beschrijft en waar deze erop gericht moeten zijn. Het derde lid bepaalt dat het plan erop gericht is dat:

• cliënten zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kunnen blijven;
• cliënten die beschermd wonen of opvang ontvangen, een veilige woonomgeving hebben en, indien mogelijk, weer in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving.

Het vierde lid bepaalt waar het plan bijzondere aandacht aan moet geven. Op grond van het vijfde lid wordt aangegeven hoe de gemeente artikel 2.1.7 Wmo 2015 toepast dan wel de reden om dat artikel niet toe te passen. Tot slot schrijft het zesde lid voor dat in het plan wordt aangegeven welke resultaten het gemeentebestuur in de door het plan bestreken periode wenst te behalen, welke criteria worden gehanteerd om te meten hoe deze resultaten zijn behaald en welke outcomecriteria worden gehanteerd voor aanbieders.

Opstellen verordening
Artikel 2.1.3 Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening regels vaststelt die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen. In het tweede lid staat wat in ieder geval in de verordening moet zijn opgenomen en volgens het derde lid moet de verordening regels bevatten over hoe de ingezetenen (waaronder in ieder geval cliënten of hun vertegenwoordigers) worden betrokken bij de uitvoering van deze wet. Het vierde lid bepaalt dat in de verordening regels worden gesteld voor de bestrijding van het ten onrechte ontvangen van een maatwerkvoorziening of een persoonsgebonden budget, alsmede van misbruik of oneigenlijk gebruik van de wet. De overige verplichte of niet-verplichte onderwerpen van de verordening blijven in dit blog onbesproken.

Procedure onderzoek
Artikel 2.3.2 Wmo 2015 bepaalt dat het college verplicht is een onderzoek uit te voeren na de melding door degene (of namens wie) van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning. Dat onderzoek moet binnen zes weken zijn afgerond. Waar het onderzoek over moet gaan is neergelegd in het vierde lid. Het onderzoek wordt altijd afgesloten met een schriftelijke weergave van de uitkomsten daarvan en dat vanzelfsprekend aan de cliënt wordt verstrekt. Het uitvoeren van zo’n onderzoek valt volgens mij onder de te verrichten handelingen van het college als bedoeld in artikel 2.1.3 Wmo 2015.

Samenwerking met verzekeraars
Artikel 5.4.1 Wmo 2015 bepaalt dat het college met zorgverzekeraars afstemt hoe het de taken op grond van de Wmo 2015 uitvoert met het oog op de wettelijke taken zorgverzekeraars. Daarover moeten het college en zorgverzekeraars afspraken maken over beleid over maatschappelijke ondersteuning, publieke gezondheid, zorg, jeugdzorg, welzijn en preventie, teneinde te komen tot een integrale dienstverlening aan cliënten en verzekerden. Daarvoor verstrekken het college en aanbieders, uit eigen beweging en desgevraagd, kosteloos de gegevens aan zorgverzekeraars die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de afspraken. Denk bijvoorbeeld aan de manier hoe de wijkverpleegkundige wordt ingezet in bijvoorbeeld een wijkteam. Dit mede in verband met de verzekerde aanspraak op verpleging en verzorging in het Besluit zorgverzekering.

Zorgvuldige invoering van de wet
Om over te kunnen gaan tot de noodzakelijke voorbereiding op de uitvoering van de Wmo 2015 moeten gemeenten beschikken over gegevens van verzekerden die hun aanspraak op AWBZ-zorg van rechtswege verliezen (zie art. 8.2 lid 1 en 2 Wmo 2015). AWBZ-verzekerden genieten overgangsrecht gedurende de looptijd van het indicatiebesluit doch tot maximaal 1 januari 2016 (art. 8.2 lid 3 Wmo 2015). Verder is van artikel 8.7 Wmo 2015 van belang. Daarin staan de plichten van het gemeentebestuur en de termijnen waarbinnen aan die verplichtingen moet zijn voldaan.

Op 1 november 2014 moet:

• de gemeenteraad het beleidsplan en de verordening hebben vastgesteld
• het college de algemene voorzieningen als bedoeld in de artikelen 2.2.3 tot en met 2.2.4 Wmo 2015 hebben getroffen
• het college er zorg voor hebben gedragen dat:
  • onderzoeken als bedoeld in artikel 2.3.2 Wmo 2015 kunnen worden uitgevoerd; en
  • dat op aanvragen voor een maatwerkvoorziening of een persoonsgebonden budget die worden gedaan voor 1 januari 2015 tijdig een besluit wordt of kan worden genomen.

Algemene voorzieningen
Er zijn twee bepalingen over algemene voorzieningen die op 10 juli jl. inwerking zijn getreden. Specifiek gaat het om de algemene voorzieningen van de artikelen 2.2.3 en 2.3.4 Wmo 2015. Zie een eerder blog wat een algemene voorziening is. Artikel 2.2.3 Wmo 2015 bepaalt de plicht van het college algemene voorzieningen te bevorderen of te treffen ter bevordering van de zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen en opvang, die noodzakelijk zijn ter uitvoering van het plan. Artikel 2.2.4 Wmo 2015 bepaalt de opdracht van het college tot het bieden van maatschappelijke ondersteuning. Zo moet op grond van dat artikel in ieder geval zorg worden gedragen dat voor ingezetene cliëntondersteuning beschikbaar is en dat op ieder moment van de dag telefonisch of elektronisch anoniem een luisterend oor en advies beschikbaar is. Daarbij geldt dat het belang van betrokkene het uitgangspunt is. Artikel 2.2.4 Wmo 2015 is met name van belang voor het onderzoek dat vanaf 1 november 2015 moet kunnen worden uitgevoerd voor het antwoord op de vraag of cliënten op maatschappelijke ondersteuning zijn aangewezen (zie art. 8.7 lid 3 Wmo 2015). Let wel de opdracht in artikel 2.1.1 Wmo 2015 aan het gemeentebestuur om zorg te dragen voor de maatschappelijke ondersteuning en de kwaliteit en de continuïteit van de voorzieningen treedt pas op 1 januari 2015 in werking. Datzelfde geldt voor de opdracht in artikel 2.3.1 Wmo 2015 van het college om zorg te dragen dat aan personen, die daarvoor in aanmerking komen, een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.

Indeplaatsstelling
Hoofdstuk 7 van de Wmo 2015 gaat over de wijziging van andere wetten waaronder de Gemeentewet. Artikel 7.24 Wmo 2015 wijzigt die wet. Dat artikel voorziet erin dat op grond van de artikelen 124 j° 124b van de Gemeentewet de zogenaamde indeplaatsstelling kan worden toegepast, daarom is een eerdere inwerkingtreding dan 1 januari 2015 wenselijk. Om zo nodig te kunnen bijsturen wanneer een goede invoering van de wet in het gedrang mocht komen doordat een gemeente onverhoopt onvoldoende voortgang zou boeken met de noodzakelijke voorbereidingen van de invoering van de wet, moet ook dit jaar al van dit instrument gebruik kunnen worden gemaakt. Daartoe kan aanleiding zijn wanneer de gemeenteraad, het college of de burgemeester een bij of krachtens de Wmo 2015 gevorderde beslissing niet of niet naar behoren neemt dan wel een gevorderde handeling niet of niet naar behoren verricht, of anderszins een bij of krachtens een andere dan deze wet gevorderd resultaat niet, niet tijdig of niet naar behoren tot stand brengt. Dit betreft in de eerste plaats bepalingen die de gemeenten verplichten om datgene te doen dat nodig is om een goede invoering van de wet met ingang van 1 januari 2015 mogelijk te maken.

Mogen gemeenten voorsorteren op de Wmo 2015?
Jazeker mag dat. De vraag is alleen wat de reikwijdte daarvan is of kan zijn. Het voorbereidende werk kan zeker worden uitgevoerd. Het college zou bijvoorbeeld vanaf 1 november heronderzoeken kunnen uitvoeren met het oog op de te nemen besluiten vanaf 1 januari 2015. Voor besluiten die op grond van de Wmo 2007 zijn genomen is geen overgangsrecht opgenomen in de wet. Artikel 8.9 Wmo 2015 bepaalt allereerst dat de Wmo 2007 wordt ingetrokken met dien verstande dat de rechten en verplichtingen, op grond van besluiten die op grond van de Wmo 2007 zijn genomen, in stand blijven tot het moment dat het college een dergelijk besluit intrekt. Daar kan eventueel een ander besluit, in de vorm van een maatwerkvoorziening, voor in de plaats worden gesteld. Dat volgt uit het feit dat artikel 2.1.1 Wmo 2015 pas op 1 januari 2015 in werking treedt. Het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van enig artikel van de Wmo 2015, blijft dus van toepassing voor besluiten genomen op grond van de Wmo 2007.

Eerbiediging bestaande toekenningen
Uit de parlementaire geschiedenis valt op te maken dat van bestaande toekenningen wordt erkend dat sprake is van een “possession” als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EP van het EVRM). Dat artikel bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Het eigendomsrecht dat hier wordt bedoeld is ruimer dan het eigendomsrecht uit het privaatrecht. Aantasting van een “possession” is dus niet zonder meer verboden maar moet bij wet zijn voorzien en moet een legitieme doelstelling in het algemeen belang hebben. Uit artikel 8.9 Wmo 2015 maak ik op dat lopende Wmo-indicaties na inwerkingtreding van de nieuwe wet blijven doorlopen totdat het college een nader besluit neemt. Het in overeenstemming brengen van eerder genomen besluiten met de (nieuwe) wet is zonder meer toegestaan. Onder omstandigheden zal het college wel een overgangstermijn moeten bieden (zie bijvoorbeeld RBNNE:2014:1632-Anw, CRVB:2014:116-AOW, CRVB:2008:BE9536-WAO en CRVB:2008:BC2691-AWBZ. Die omstandigheden (lees ook de omvang van de overgangstermijn) worden aldus bepaald door het individuele geval.

Algemene voorziening is passend
Het college kan na een onderzoek, dat vóór 1 januari 2015 wordt uitgevoerd, tot de conclusie komen dat een algemene voorziening een passende oplossing biedt voor de beperkingen in de zelfredzaamheid en participatie van de cliënt. Kan een individuele voorziening op grond van de Wmo 2007 voor die datum worden ingetrokken? Dat lijkt mij niet omdat artikel 8.9 Wmo 2015 bepaalt dat deze besluiten kort gezegd in ieder geval tot na 1 januari 2015 in stand blijven. Het gegeven dat andere artikelen in de wet wel eerder in werking zijn getreden doet daar volgens mij niet aan af. Zou het college met een vooraankondiging te werk kunnen gaan bedoeld als overgangstermijn? Dat durf ik niet met zekerheid te zeggen maar ik neig tot de conclusie dat het juridisch gezien niet kan. Dit omdat de essentiële artikelen nog niet in werking zijn getreden, denk vooral aan de artikelen 2.1.1 en 2.3.1 Wmo 2015. Dat brengt mee dat daarover feitelijk geen besluiten kunnen worden genomen zonder schending van de eerder genoemde “possession”. Zo gaat artikel 2.3.1 Wmo 2015 weliswaar over de opdracht van het college om zorg te dragen dat aan personen, die daarvoor in aanmerking komen, een maatwerkvoorziening te verlenen. Maar kan het spiegelbeeld daarvan niet ook gelden? De vraag of de eerder bedoelde vooraankondiging niet ontvankelijk is in bezwaar lijkt mij dan ook een heus juridisch probleem. Betrokkenen doen er in voorkomende gevallen zeker verstandig aan om alvast bezwaar aan te tekenen. Immers zonder (tijdig) bezwaar geen toegang tot de bestuursrechter waaronder ook een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening.

Melding of aanvraag vóór 1 januari 2015
Wat kan wel? Een persoon kan zich voor inwerking treden van de wet melden of zelfs een aanvraag indienen. Uitgaande dat het college de procedure van het onderzoek heeft ingericht, het volgende. Op basis van artikel 2.3.2 lid 4 Wmo 2015 (of analoge toepassing bij de voorbereiding van het besluit op een aanvraag) kan het college tot de conclusie komen dat iemand niet is aangewezen op een maatwerkvoorziening. Dit vanzelfsprekend zonder een weigering op te nemen in de schriftelijke uitkomsten van dat onderzoek, voor zover van toepassing. Voor het beslissen op de aanvraag binnen de reguliere beslistermijn is het noodzakelijk dat het besluit wordt genomen op of na 1 januari 2015. Immers zijn dan alle artikelen die noodzakelijk zijn voor het te nemen besluit van de wet in werking getreden. Verder geldt de algemene regel dat de datum van de beslissing bepaalt welk recht van toepassing is (vergelijk CRVB:2008:BH2424-AWBZ en RBARN:2011:BP9264). Dit brengt mee dat de kwestie over de schending van de “possession” ook hier weer aan de orde kan zijn.

AWBZ-indicatie nog niet te gelde gemaakt
Verder kan er ook een andere situatie aan de orde komen. Denk aan verzekerden met een AWBZ-indicatie die hun aanspraak nog niet tot gelding hebben gebracht (art. 8.3 lid 2 Wmo 2015). De regering meent allereerst dat zij ten volle van hun toegekende aanspraak gebruik moeten kunnen maken. De regering meent echter ook dat de cliënt de gemeente de gelegenheid moet bieden om in overleg te bezien hoe de aanspraak tot gelding wordt gebracht. Binnen de gestelde indicatie kan het dan ook zijn dat de gecontracteerde aanbieder van de gemeente vóór gaat op de eventuele keuze de cliënt zelf heeft voor een andere aanbieder. Het college is in voorkomende gevallen – volgens mij – niet bevoegd de aanspraak op het pgb te beoordelen op de basis van de regels van de Wmo 2015. Immers de materiële werking van de AWBZ – in dit geval de Regeling Subsidies AWBZ – is van kracht bij het overgangsrecht (art. 8.1 Wmo 2015).

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies