Rechtbank Midden-Nederland: huishoudelijke hulp als collectieve voorziening en maatwerkmodules

De Rechtbank Midden-Nederland doet op grond van de Wmo 2015 twee tussenuitspraken over huishoudelijke hulp (RBMNE:2015:1394 en RBMNE:2015:1395). De geschillen gaan specifiek over de vraag of de hoogte van het toegekende persoonsgebonden budget (pgb) toereikend is voor de inkoop van de geïndiceerde huishoudelijke hulp. De uitspraken zijn vooral ook interessant omdat het gaat over de inhoud van het gemeentelijk beleid waarmee de gemeente in kwestie invulling geeft aan de maatwerkvoorziening huishoudelijke hulp. Dit blog gaat nader in op RBMNE:2015:1394.

Wil je meer weten en/of mee discussiëren over aanpassing van het gemeentelijk beleid? Schrijf je dan in voor de Bijeenkomst Blik op beleid op 28 mei in Arnhem. Ook interessant voor degene die alleen de beleidsregels wil aanpassen.

Waar gaat het om?
Belanghebbende woont samen met haar echtgenoot en zeven kinderen in een appartement. Zij ontvangt sinds 19 januari 2010 hulp bij het huishouden in de vorm van een pgb op grond van de Wmo 2007. Laatstelijk had zij een indicatie voor zwaar huishoudelijk werk voor drie uur hulp bij het huishouden per week. Deze indicatie gold tot 31 december 2014. Bij besluit van 3 november 2014 (het primaire besluit) kent het college over de periode van 1 januari 2015 tot en met 23 maart 2015 een pgb toe op basis van drie uur per week aan hulp bij het huishouden. Over de periode van 24 maart 2015 tot en met 19 mei 2016 kent het college een pgb toe op basis van 78 uur per jaar (gemiddeld 1,5 uur per week). Het college handhaaft het besluit in bezwaar.

Het beroep
Belanghebbende komt in beroep en voert aan dat het primaire besluit is genomen zonder dat hiervoor een wettelijke grondslag bestond. Ten tijde van het primaire besluit was artikel 2.1.1 Wmo 2015 namelijk nog niet in werking getreden. Verder voert belanghebbende aan dat het college moet onderbouwen waarop de norm van de collectieve voorziening van 78 uur per jaar hulp bij het huishouden is gebaseerd en moet onderbouwen dat hiermee een deugdelijk resultaat kan worden bereikt. Ook met de normen in het verleden, die hoger lagen, werd beoogd een woning op een aanvaardbaar niveau schoon te houden. Het is niet zo dat met de oude normen een woning bovengemiddeld schoon gehouden kon worden; ook deze normen waren scherp en gebaseerd op een deskundige analyse van de zorgbehoefte van de leefeenheid. Belanghebbende ziet niet in hoe zij nu met 78 uur per jaar (gemiddeld 1,5 uur per week) aan hulp bij het huishouden haar huis schoon kan houden, terwijl zij hiervoor eerst drie uur per week toegekend kreeg. Belanghebbende voert verder aan dat geen sprake is geweest van een zorgvuldige voorbereiding van het besluit. Het college heeft – volgens haar – geen rekening gehouden met de allergie voor huisstofmijt.

Besluit op grond van Wmo 2015?
Ter zitting stelt het college zich op het standpunt dat het primaire besluit is genomen op grond van de Wmo 2007.¹ Het college heeft met de besluitvorming beoogd:

• vooruit te lopen op wat de Wmo 2015 voor burgers zal gaan betekenen;
• een zorgvuldige procedure te doorlopen door mensen in te lichten over de komende veranderingen in de zorg; en
• te anticiperen op wat er daadwerkelijk voor burgers met hun Wmo-indicatie zal veranderen.

Dit alles is gedaan met het doel om de overgang van de Wmo naar de Wmo 2015 zorgvuldig te laten verlopen, aldus het college.

De rechtbank is van oordeel dat duidelijk blijkt dat het primaire besluit inhoudelijk is gebaseerd op de Wmo 2015. Zo wordt in dit besluit overwogen dat vanaf 1 januari 2015 de Wmo verandert en dat het college de ondersteuning voor hulp bij het huishouden anders heeft ingericht. Verder staat in dit besluit dat voor de hulp bij het huishouden tot en met 23 maart 2015 sprake is van een overgangsperiode en wordt met ingang van 24 maart 2015 een pgb toegekend op basis van 78 uur per jaar. Dat aantal uren is gebaseerd op de Beleidsregels Wmo 2015, dus ook dat wijst er eenduidig op dat het primaire besluit is gebaseerd op de Wmo 2015. De rechtbank concludeert daarom dat het college op 3 november 2014 een besluit heeft genomen dat is gebaseerd op artikel 2.1.1 Wmo 2015 die op dat moment nog niet gold. Aan het primaire besluit ontbreekt dus een wettelijke grondslag. De beslissing op bezwaar is echter genomen op een datum² waarop artikel 2.1.1 Wmo 2015 wel gold. Daarmee is het gebrek dat aan het primaire besluit kleefde, geheeld. Van strijd met het legaliteitsbeginsel is daarom geen sprake meer.

Noot
Aanvulling 17 maart. Ik vraag me af of de redenatie van de rechtbank klopt. Maakt het laten liggen van beslissingen op bezwaar tot ná 1 januari 2015 dat het een verbindend besluit wordt?

Geen strijd met overgangsrecht
Voor zover belanghebbende wil betogen dat het college in strijd handelt met het overgangsrecht van artikel 8.9 Wmo 2015, slaagt dat niet omdat de eerder aan haar toegekende indicatie op 31 december 2014 afliep. Daarom is artikel 8.9 Wmo 2015 niet van toepassing. Evenmin is in dit geval sprake van een inbreuk op een eigendom als bedoeld in artikel 1 Eerste Protocol bij het EVRM. Voor de periode na 31 december 2014 had belanghebbende immers nog geen recht op een voorziening. De beroepsgrond slaagt niet.

Wmo 2015 (algemeen)
Op 1 januari 2015 is artikel 2.1.1 Wmo 2015 in werking getreden, waarmee het gemeentebestuur de opdracht heeft gekregen zorg te dragen voor de maatschappelijke ondersteuning. Ook voor die datum had gemeentebestuur al de taak zorg te dragen voor de maatschappelijke ondersteuning, maar waren het toepassingsbereik en de uitgangspunten anders. Gemeenten zijn op grond van de Wmo 2015 verantwoordelijk voor het ondersteunen van de zelfredzaamheid en participatie van mensen met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen: die ondersteuning moet erop gericht zijn dat mensen zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kunnen blijven. In de memorie van toelichting op de Wmo 2015³ is – kort weergegeven – de volgende toelichting gegeven.

Eigen verantwoordelijkheid
Uitgangspunt is dat gemeenten burgers ondersteuning bieden als dat nodig is. Hierbij geldt dat mensen in de eerste plaats zelf verantwoordelijk zijn voor hun leven en dus ook voor hun zelfredzaamheid en participatie. De betrokkene moet daarbij eerst kijken in hoeverre hij zelf en zijn directe omgeving een bijdrage kunnen leveren aan het verbeteren van zijn situatie. Gemeenten hebben de verantwoordelijkheid om de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen bij burgers te benutten en te versterken. Als uit onderzoek van de gemeente blijkt dat (aanvullende) ondersteuning van de gemeente nodig is, beslist de gemeente – binnen de grenzen van wat daarover in het beleidsplan en de verordening bedoeld in de artikelen 2.1.2 en 2.1.3 Wmo 2015 is vastgelegd – tot verstrekking van een maatwerkvoorziening die bijdraagt aan het realiseren van een situatie waarin de burger in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie, zodat deze zo lang mogelijk in de eigen omgeving kan blijven wonen.

Verordening
De Verordening is op 1 januari 2015 in werking is getreden. Artikel 2.2.2 lid 1 van de Verordening bepaalt dat de door het college aangeboden maatschappelijke ondersteuning een substantiële bijdrage levert aan het realiseren van een, naar het oordeel van de raad, aanvaardbaar niveau van zelfredzaamheid en participatie conform het beleidsplan Wmo. Artikel 2.3.1 lid 1 van de Verordening bepaalt – voor zover van belang – dat een cliënt in aanmerking kan komen voor een maatwerkvoorziening als het college heeft vastgesteld dat sprake is van belemmeringen in de zelfredzaamheid als gevolg van een beperking en de belemmeringen niet in voldoende mate kunnen worden opgelost door de versterking van de eigen kracht, de inzet van het eigen netwerk of vrijwilligers, door gebruik te maken van een oplossing die voor de cliënt als algemeen gebruikelijk kan worden beschouwd of van voorliggende of algemene voorzieningen. Het tweede lid bepaalt dat indien de cliënt op een maatwerkvoorziening is aangewezen, het college besluit tot de goedkoopst adequate voorziening.

Noot
De gemeente in kwestie heeft bepaald dat huishoudelijk hulp tot de mogelijkheden van een maatwerkvoorziening behoort. De verordening biedt niet veel houvast voor de kaders en/of normen waaronder aanspraak bestaat op (deze vorm van) maatschappelijke ondersteuning en welke omvang deze heeft. De verordening bepaalt wel dat de maatschappelijke ondersteuning een substantiële bijdrage moet leveren aan een aanvaardbaar niveau van zelfredzaamheid en participatie. Dit conform het beleidsplan. Wat onder ‘substantieel’ en ‘aanvaardbaar’ kan worden geschaard is – volgens mij – invulling van de ‘passende bijdrage’ als bedoeld in artikel 2.3.5 lid 3 Wmo 2015. Voor zover deze ‘passende bijdrage’ genormeerd wordt kan dat onder de criteria vallen als bedoeld in artikel 2.1.3 Wmo 2015. Daaronder kunnen dan de essentialia van het voorzieningenpakket worden verstaan welke invulling slechts is voorbehouden aan de gemeenteraad (vergelijk CRVB:2010:BO7133, RBNHO:2013:11535 en RBDHA:2013:14934).
Nu dit niet is gebeurd kan het college in beleidsregels invulling geven aan de bevoegdheid die het al heeft. Die vloeit rechtstreeks voort uit de wet en/of uit de verordening. Wat de reikwijdte daarvan onder de Wmo 2015 precies is zal nog moeten blijken uit de jurisprudentie. Verder is het zo dat beleidsregels niet als algemeen verbindend voorschrift worden aangemerkt. Voor de verordening en eventueel bijbehorende nadere regels geldt dat wel. Beleidsregels worden door de bestuursrechter – in principe – terughoudend getoetst.

Beleidsregels
Daarnaast heeft het college de Beleidsregels vastgesteld, die ook op 1 januari 2015 in werking zijn getreden. Deze regelgeving legt het college aan het bestreden besluit ten grondslag. Beleidsregels bepalen – voor zover van belang – dat een maatwerkvoorziening wordt geboden in aanvulling op eigen kracht, de inzet van het eigen netwerk of vrijwilligers en de inzet van algemene voorzieningen zoals de ondersteuning vanuit het buurtteam. In bijlage 1 bij de Beleidsregels is – voor zover relevant – het volgende opgenomen.

Geen andere oplossingen
Hulp bij het voeren van een huishouden wordt alleen geboden wanneer er geen andere oplossingen zijn die problemen op dit leefgebied kunnen voorkomen of oplossen. Activiteiten die door de klant zelf kunnen worden uitgevoerd behoren dan ook tot de eigen verantwoordelijkheid. In de dagelijkse praktijk kan dit betekenen dat een deel van het huishouden door de klant wordt uitgevoerd en voor een ander deel ondersteuning wordt geboden. Indien eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp en mantelzorg of vrijwilligershulp geen of onvoldoende oplossing bieden, kan de gemeente ondersteuning bieden. Voordat hiervan sprake kan zijn, wordt bekeken of een algemene voorziening een (gedeeltelijke) oplossing kan bieden.

Schoon en leefbaar huis
Het resultaat van de ondersteuning is dat de betrokkene beschikt over een schoon en leefbaar huis. Dit betekent dat men gebruik moet kunnen maken van een schone woonkamer, als slaapvertrek in gebruik zijnde ruimtes, de keuken, sanitaire ruimtes en gang/trap. De genoemde ruimtes dienen met enige regelmaat schoongemaakt te worden en indien noodzakelijk dient de was te worden verzorgd. Een schoon huis wil niet zeggen dat alle vertrekken wekelijks schoongemaakt moeten worden. Het betekent dat het huis niet vervuilt en periodiek schoon wordt gemaakt om zo een algemeen aanvaard basisniveau van schoon te realiseren. Het betekent ook dat er ondersteuning kan plaatsvinden bij het verzorgen van de zware was voor bedden- en linnengoed. Indien belanghebbende regie kan voeren over het eigen leven, mag van hem/haar worden verwacht dat werkzaamheden worden geprioriteerd en keuzes worden gemaakt.

Noot
Het gaat bij een schoon en leefbaar huis over ruimten die nodig zijn voor het normale gebruik van de woning. Mijn oog valt op de laatste zin van de voorgaande alinea. Van betrokkenen die beschikken over ‘regievermogen’ wordt blijkbaar verwacht dat zij keuzes maken in wanneer welke huishoudelijke taken worden gedaan. In de beleidsregels valt te lezen hoe het college om gaat met de beoordeling van regievermogen. Op zich zelf genomen lijkt mij daar niets mis mee. Echter is het maximaal aantal uren van de collectieve voorziening (zie verder hierna) blijkbaar hierop gebaseerd.
Nu in de wet niet is bepaald wat onder regievermogen wordt verstaan zou ook aansluiting kunnen worden gezocht bij de definitie van regieproblemen als bedoeld in artikel 3.2.1 lid 2 onder e Wet langdurige zorg (Wlz).

Onderzoek
Tijdens het gesprek met de klant worden alle mogelijkheden doorgenomen en besproken. Als sprake is van gebruikelijke hulp biedt de gemeente geen ondersteuning. Onderzocht wordt of een persoon op eigen kracht of met hulp van zijn netwerk het gewenste resultaat kan bereiken. Er wordt ook gekeken of er algemene of voorliggende voorzieningen aanwezig zijn die tot het gewenste resultaat kunnen leiden. Pas wanneer de gebruikelijke hulp, de eigen mogelijkheden en algemene voorzieningen niet of onvoldoende van toepassing zijn, zal onderzocht worden in welke mate het gemeentelijk aanbod in ondersteuning kan voorzien.

Noot
De wet noch de verordening kent een definitie van voorliggende voorzieningen. In de beleidsregels staat dat onder voorliggende voorzieningen kant-en-klaar maaltijden van de supermarkt, mee-eten in een verzorgingstehuis of maaltijdbezorging aan huis wordt verstaan. Dit kan volgens mij verwarring geven omdat de genoemde kant- en klaar maaltijden volgens vaste jurisprudentie in beginsel als ‘algemeen gebruikelijk voor de aanvrager’ gekwalificeerd moeten worden.⁴ Geïnteresseerde lezers wijs ik op een blog over dit onderwerp. Maaltijdbezorging aan huis daarentegen zou een algemene voorziening kunnen zijn.

Collectieve voorziening
Gemeentelijke ondersteuning bij het voeren van een huishouden, neemt de verantwoordelijkheid van de klant niet over, maar helpt de klant op weg om het resultaat te behalen. Het resultaat dat behaald dient te worden is een schoon en leefbaar huis. Om dit resultaat te behalen wordt een ‘collectieve voorziening schoon huis’ aangeboden.

Inhoud collectieve voorziening
De collectieve voorziening schoon huis is een maatwerkvoorziening in collectieve vorm en omvat het lichte en zware schoonmaakwerk en het wassen en drogen van de grote/zware spullen. Denk aan het afnemen van stof, stofzuigen, reinigen van ramen, vloeren en sanitair, bedden verschonen en het machinaal wassen van bedden- en linnengoed. Binnen de collectieve voorziening krijgt de klant de beschikking over een maximaal aantal uur ondersteuning per jaar, dat naar eigen inzicht ingezet kan worden voor het realiseren van een schoon en leefbaar huis.

Maximum aantal uur per jaar
Het maximale aantal uur per jaar wordt verstrekt conform de tabel normering en definities hulp bij het huishouden. Het college heeft de collectieve voorziening vastgesteld op maximaal 78 uur per jaar. Het type en de grootte van de woning is niet van invloed op de hoeveelheid te verstrekken hulp. Het onderhoud van een tuin en het verzorgen van huisdieren (niet zijnde hulphonden/dieren) hoort niet bij dit resultaat. De gemeente beschouwt dergelijke aspecten als keuzes waarop de klant zelf invloed kan uitoefenen. De gevolgen hiervan op de omvang van de schoonmaaktaak en het zoeken van oplossingen daarvoor behoort tot de eigen verantwoordelijkheid van de aanvrager.

Noot
Het college in kwestie normeert het aantal uur van de collectieve voorziening tot een maximum per jaar. Daarbij beroept het college zich, als ik het goed begrijp, mede op de eigen verantwoordelijkheid van burgers. Zo is de grootte van de woning niet van belang. Dat komt mij vreemd voor. Immers kan iemand een grote woning hebben met daarin tenminste diverse ruimten die onder het normale gebruik van de woning geschaard kunnen worden. Moet iemand dan verhuizen als het huis te groot is?
Ik wijs in dat kader op leidraad 2 (beschikken over een geschikt huis) van de beleidsregels. Alleen bij beperkingen (…) door onvoorziene en onverwachte omstandigheden die buiten het eigen toedoen zijn gelegen hoeft het blijkbaar niet.
Schoonmaken in relatie tot tuinonderhoud en het verzorgen van dieren valt blijkbaar niet binnen het bereik van een schoon en leefbaar huis. Wel geldt dat het resultaat van een schoon en leefbaar huis moet worden behaald. Daarbij maak ik uit de omschrijving van dat resultaat op (zie noot hiervoor) dat er verschil wordt gemaakt in de te nemen verantwoordelijkheid tussen betrokkenen met en zonder regievermogen. Kunnen zij met regievermogen met een iets minder schoon en leefbaar huis? Of met andere woorden wordt van hen verwacht meer eigen verantwoordelijkheid te nemen en met iets minder genoegen te nemen?
Overigens merk ik nadrukkelijk op dat het resultaat mede bereikt kan worden met onder meer algemene voorzieningen en algemeen gebruikelijke voorzieningen en dat 78 uur op jaarbasis in het individuele geval prima zou kunnen volstaan. Echter de collectieve voorziening is in de beleidsregels hoe dan ook begrensd tot een bepaald maximum.  De vraag is of juist dat de beleidsregel niet onverbindend maakt. De passende bijdrage als bedoeld in artikel 2.3.5 lid 3 Wmo 2015 brengt – volgens mij – mee dat het aan het college is een besluit te nemen dat voldoet aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven wordt voldaan (vergelijk CRVB:2008:BG6612). Het lijkt mij dat dit, ook onder de Wmo 2015, in principe alleen kan op basis van een volle toets op de uitkomst van het resultaat.

Maatwerkmodules
Wanneer als gevolg van objectiveerbare medische beperkingen klanten onvoldoende ondersteund worden door de collectieve voorziening kunnen er resultaatgebieden uit de maatwerkmodules ingezet worden. Hiervan zal alleen sprake zijn als er een extra resultaat of een ander resultaat behaald moet worden. Ondersteuning vanuit het resultaat ‘een hoger niveau van hygiëne of schoonhouden realiseren’ kan worden geboden als een persoon vanwege geobjectiveerde medische belemmeringen onvoldoende resultaat kan bereiken met het slim inzetten van het maximale aantal uren dat beschikbaar is in de collectieve voorziening, maar inhoudelijk geen ander product nodig heeft. De aanleiding voor inzet van deze module kan onder meer zijn dat een persoon medische beperkingen heeft waaruit een meer dan gebruikelijke hygiëne noodzakelijk is of die leiden tot snellere vervuiling van het huis. De extra noodzakelijke schoonmaak dient een medische oorzaak te hebben, welke aantoonbaar is. Dit resultaat wordt met een extra aantal uur ondersteuning op jaarbasis ingezet naast de ondersteuning die geboden wordt vanuit de collectieve voorziening schoon huis.

Noot
Opgemerkt wordt dat in beleidsregels twee modules zijn opgenomen die van toepassing kunnen zijn als uit medische beperkingen blijkt dat de collectieve voorziening niet toereikend is. Zelfredzaamheid wordt dus gekoppeld aan beperkingen die hun oorsprong vinden in aandoeningen. Module 1 gaat over aanvullende enkelvoudige ondersteuning en module 2 gaat over aanvullende complexe ondersteuning. In de beleidsregels staat bij beiden maatwerkmodules dat de aard, frequentie en intensiteit wordt afgestemd op het minimaal te behalen noodzakelijk resultaat. Dat levert op zichzelf genomen geen strijd op met de wet. Echter blijkt dat (ook) de modules zijn begrensd tot een maximaal aantal uren per jaar en gebaseerd op een bepaalde inzet per week. Dat lijkt mij in strijd met de compensatieplicht als bedoeld in de eerste volzin van artikel 2.3.5 lid 3 Wmo 2015. Immers wat noodzakelijk is wordt feitelijk (ook) categoriaal bepaald. En het spiegelbeeld is dat meer uren die nodig zouden kunnen zijn voor een schoon en leefbaar huis in het individuele geval categoriaal worden geweigerd.
Over module 1 nog een opmerking. Deze module kent een aanvulling voor het klaarzetten van primaire levensbehoefte, zoals broodmaaltijden bereiden. De gemaximeerde 130 uren op jaarbasis voor module 1 zijn gebaseerd op 30 minuten per dag, vijf dagen in de week. In theorie zou iemand dus voor twee dagen in de week niet over broodmaaltijden kunnen beschikken. Een dergelijk uitgangspunt vloeit niet rechtstreeks voort uit de wet en levert strijdigheid op (vergelijk CRVB:2014:3947-T).

Normering maatwerkmodules
Tabel A normering maatwerkmodules bepaalt onder meer dat voor het resultaat ‘een hoger niveau van hygiëne of schoonhouden realiseren’ maximaal 26 uur per jaar (op basis van 30 minuten per week) kan worden toegekend voor extra lichte taken en zware taken of extra bewassing van linnen- of beddengoed bij medisch geobjectiveerde allergieën voor huisstofmijt/ernstige klachten ten gevolge van COPD problematiek.

Standpunt college
Het college stelt zich op het standpunt dat de toegekende hoeveelheid minuten ondersteuning berekend is aan de hand van objectieve criteria, te weten normtijden die voortgekomen zijn uit de praktijk van de thuiszorgorganisaties. Het college heeft gesprekken gevoerd met zorgaanbieders. De cliëntenraad heeft daarna de mogelijkheid gekregen commentaar te leveren. De normtijden zijn vervolgens neergelegd in de Beleidsregels. De berekening van de norm van 78 uur per jaar is dan ook zorgvuldig tot stand gekomen, aldus het college.

Marginale toetsing door de Rechtbank
De rechtbank stelt voorop dat het college op grond van de Wmo 2015 de vrijheid heeft om zijn beleid te bepalen. Dergelijk beleid moet door de rechtbank terughoudend worden getoetst. Als het beleid die terughoudende toets doorstaat, is het aan belanghebbende om omstandigheden aannemelijk te maken die moeten leiden tot het oordeel dat in haar geval van het door het college gevoerde beleid afgeweken moet worden.⁵

Redelijkheid
De rechtbank oordeelt dat het college in redelijkheid dit beleid heeft kunnen vaststellen. Ter zitting legt het college uit dat deze norm tot stand is gekomen in overleg met 14 (kleine, middelgrote en grote) zorginstanties, waarna de cliëntenraad zich erover heeft mogen uitspreken. Pas daarna is de norm van 78 uur in de Beleidsregels neergelegd. Dat overleg heeft plaatsgevonden met de zorgaanbieders en de cliëntenraad om het kwaliteitsbeleid te bepalen en is in lijn met de verwachtingen van de regering, zoals in de memorie van toelichting van de wet is opgenomen. Voorts licht het college ter zitting toe dat inmiddels met 15 zorginstanties contracten zijn afgesloten voor het verlenen van hulp in de huishouding, waarbij daadwerkelijk is uitgegaan van die norm van 78 uur op jaarbasis.

De rechtbank overweegt dat in de praktijk zorginstanties zich kennelijk in staat achten om met 78 uur op jaarbasis mensen een aanvaardbaar schoon huis te bieden. Naar het oordeel van de rechtbank motiveert het college dan ook voldoende dat voor de collectieve voorziening met als resultaat een schoon huis, de norm van 78 uur op jaarbasis in beginsel voldoende kan worden geacht. De rechtbank begrijpt dat met 78 uur op jaarbasis – gemiddeld 1,5 uur per week – hulp in de huishouding aan belanghebbende niet dezelfde hoeveelheid hulp kan worden verleend als met 3 uur per week. Als voor de resterende 1,5 uur niet op andere wijze hulp kan worden gekregen, zal niet hetzelfde eindresultaat bereikt kunnen worden als voorheen.

De Wmo 2015 geeft gemeenten evenwel de vrijheid om zelf invulling te geven aan het begrip “ondersteuning”, waarbij het uitgangspunt van de Wmo 2015 geldt dat mensen zo lang mogelijk in hun eigen leefomgeving kunnen blijven wonen. Niet is gebleken dat de lagere normering van 78 uur per jaar zonder meer afbreuk doet aan dat uitgangspunt. Dat andere gemeenten de hulp bij het huishouden anders invullen en/of een hoger aantal uren tot (algemene) norm stellen, maakt ook niet dat het door het college gevoerde beleid onredelijk is. De rechtbank wijst hierbij op de memorie van toelichting, waarin door de wetgever is overwogen dat het voorzieningenniveau tussen gemeenten meer zal gaan verschillen. De beroepsgrond van belanghebbende slaagt daarom niet.

Noot
Het bevreemdt mij dat de rechtbank de beleidsregels marginaal toetst. Zou een volle toets op de uitkomst (lees het resultaat) niet aangewezen moeten zijn? Of is het zo dat deze toets pas is aangewezen bij de totale uitkomst van de maatwerkmodules? Ik verwijs naar de noten bij de passages van de beleidsregels (zie hierboven).
Er is echter nog op punt. Namelijk dat aanbieders op basis van de beleidsregels zijn gecontracteerd. Uit de uitspraak kan ik niet opmaken of de rechtbank verklaringen van aanbieders heeft gezien of dat er een pilot of evaluatie heeft plaatsgevonden. Met het oog op het enorme belang dat aanbieders hebben, namelijk werkgelegenheid, lijkt mij een verklaring of iets dergelijks dat een woning in gemiddeld 1,5 uur week schoon en leefbaar kan zijn aangewezen. Hoewel geen vergelijkbaar beleid wijs ik op RBNNE:2015:760. In die zaak nam de voorzieningenrechter in ieder geval geen genoegen met de verklaring van het college dat er overleg is geweest met de zorgaanbieder en dat uit dit overleg is geconcludeerd dat de hulp in een verminderde omvang kon worden verleend. Van dezelfde rechtbank wijs ik nog op een lezenswaardige uitspraak: RBNNE:2015:1134-VV. Daarin maakt de voorzieningenrechter een opmerking over de onderhavige zaak van de Rechtbank Midden-Nederland. Hij hecht eraan op te merken dat naar zijn voorlopig oordeel onvoldoende expliciet is ingegaan op de compensatieplicht.
Verder nog het volgende. In de onderhavige zaak neemt de rechtbank blijkbaar in aanmerking dat aan de kwaliteit (lees ook normering) van maatschappelijke ondersteuning in de Wmo 2015 voor een schoon en leefbaar huis een bepaalde versobering kan inhouden ten opzichte van de Wmo 2007. Dat kan mogelijk worden afgeleid uit het feit dat de Cliëntenraad Wmo een beslissende stem in het akkoord op de beleidsregels heeft gehad. Maar behoort dat niet juist tot de verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad daar criteria voor de stellen? In artikel 5.1 lid 11 van de verordening valt te lezen dat de gemeenteraad het college bevoegd acht om beleidsregels hierover op te stellen. Dat is vreemd nu het niet aan de gemeenteraad is daarover iets te stellen. Het opstellen van beleidsregels is een zelfstandige bevoegdheid van het college. Of wordt delegatie van nadere regels bedoeld? In dat geval behoren die regels in een algemeen verbindend voorschrift te staan⁶ en niet in beleidsregels. Daarin mogen nu juist weer geen voorwaarden waaronder aanspraak bestaat, als bedoeld in artikel 2.1.3 Wmo 2015, worden opgenomen.
Dat het beleid tussen gemeenten onderling kan verschillen is inderdaad, zoals de rechtbank terecht aangeeft, inherent aan het decentrale karakter. Dat was onder de Wmo 2007 overigens ook het geval.

Belanghebbende voert vervolgens aan dat geen sprake is geweest van een zorgvuldige voorbereiding van het besluit. Er is geen onderzoek gedaan naar de individuele situatie van haar en haar gezin. Belanghebbende is uitsluitend gebeld door het college, waarbij is aangekondigd dat de indicatie voor hulp bij het huishouden zou wijzigen. Zij heeft toen gezegd dat haar klachten zijn toegenomen ten opzichte van de vorige indicatie en dat zij allergieklachten heeft. Volgens haar motiveert het college onvoldoende waarom het gezin per 24 maart 2015 genoeg heeft aan 1,5 uur hulp bij het huishouden per week, terwijl eerder is vastgesteld dat 3 uur per week noodzakelijk is. Het is volgens haar aan het college om maatwerk te leveren, waarbij zoveel mogelijk rekening moet worden gehouden met haar behoeften, persoonskenmerken en voorkeuren. Verder heeft het college volgens belanghebbende ten onrechte geen rekening gehouden, althans geen onderzoek gedaan, naar haar allergieklachten. Ter onderbouwing van de allergieklachten overlegt zij in beroep een brief van haar huisarts. Daarin staat dat zij medicatie gebruikt tegen allergieklachten. Dit zou voldoende moeten zijn voor een nader onderzoek, aldus belanghebbende.

Standpunt college
Het college stelt zich hierover op het standpunt dat wel een zorgvuldig onderzoek heeft plaatsgevonden, nu met belanghebbende is gesproken over haar beperkingen en zij daarbij inzichtelijk heeft kunnen maken welke knelpunten zij ondervindt. Het college wijst erop dat de beperkingen van belanghebbende in 2013 door SCIO in kaart zijn gebracht. Voor de stelling dat de klachten sindsdien zijn verergerd en zij nu ook allergisch is voor stof, acht het college onvoldoende bewijs geleverd. De verklaring van de huisarts, die zij in beroep overgelegd, merkt het college als onvoldoende concreet aan. Volgens het college volstaat in dit geval de toekenning van de algemene voorziening van 78 uur per jaar hulp bij het huishouden.

Het geschil
De vraag die partijen verdeeld houdt, is of een voldoende zorgvuldig onderzoek heeft plaatsgevonden. De rechtbank stelt vast dat belanghebbende op 17 oktober 2013 een medisch onderzoek bij SCIO heeft ondergaan op grond waarvan zij haar laatste indicatie voor 3 uur per week hulp bij het huishouden toegekend heeft gekregen.

In het kader van onderhavige procedure heeft op 3 november 2014 een telefoongesprek plaatsgevonden tussen een medewerker van het college en belanghebbende. Tijdens dat gesprek zijn de beperkingen van haar en haar echtgenoot besproken en is gevraagd of zich wijzigingen hebben voorgedaan. Van dit gesprek is een verslag gemaakt dat is neergelegd in het gespreksverslag herindicatie van 3 november 2014 (gespreksverslag herindicatie). Daaruit blijkt dat belanghebbende verklaart dat de situatie is gewijzigd in die zin dat zij nieuwe klachten heeft gekregen; zij is ook allergisch voor stof. In het gespreksverslag herindicatie is bovendien opgenomen dat zij medicatie gebruikt waaronder Fexofenadine, waarbij is vermeld “bij allergie, hooikoorts, langdurig ontstoken neusslijmvlies”.

In beroep overlegt belanghebbende een verklaring van de huisarts van 31 december 2014, waarin staat dat zij “sinds enige maanden op ons voorschrift antiallergische medicatie gebruikt”. Ter zitting verklaart belanghebbende dat zij geen andere medische behandeling krijgt voor haar allergieklachten, dan de behandeling door de huisarts. Tevens verklaart haar gemachtigde ter zitting dat de huisarts aangeeft dat een medisch adviseur van het college contact met hem kan opnemen voor vragen. Het college stelt zich ter zitting hierover op het standpunt dat de overgelegde verklaring van de huisarts te weinig is om nader onderzoek te doen, maar dat als belanghebbende met meer medische gegevens komt, het college altijd bereid is medisch onderzoek te doen. Het enkel hebben van allergieklachten, betekent niet dat er altijd meer hulp bij het huishouden toegekend moet worden, aldus het college.

Maatwerkmodule
De rechtbank constateert dat de beleidsregels is bepaald dat een betrokkene vanwege allergie voor huisstofmijt in aanmerking kan komen voor een maatwerkmodule in aanvulling op de collectieve voorziening. Naar het oordeel van de rechtbank heeft belanghebbende met haar verklaring tijdens het gesprek herindicatie op 3 november 2014, de vermelding in het gespreksverslag herindicatie van het gebruik van allergiemedicatie en de verklaring van de huisarts een begin van bewijs geleverd van het bestaan van allergieklachten als bedoeld in het door het college gevoerde beleid. Op grond van deze gegevens valt nog niet vast te stellen of er daadwerkelijk sprake is van een allergie voor huisstofmijt en of zij daardoor is aangewezen op de maatwerkmodule ‘een hoger niveau van hygiëne of schoonhouden realiseren’. Het college had hiernaar onderzoek moeten doen, hetgeen niet is gebeurd. Er is daarom sprake van strijd met het bepaalde in artikel 3:2 Awb.

Beslissing
De rechtbank:

• draagt het college op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
• stelt het college in de gelegenheid om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
• houdt iedere verdere beslissing aan.

Tot slot
Ik denk dat de gemeente in kwestie opgetogen is met deze tussenuitspraak. In het algemeen ben ik nog wel benieuwd of het college aan belanghebbende tijd toe zal kennen uit de maatwerkmodule. De daarop volgende uitspraak zal dan ook volgens mij ook niet veel nieuws meer opleveren. Wel vraag ik me serieus af of de Centrale Raad van Beroep de rechtbank zal bevestigen. Een verzoek aan de Raad om een voorlopige voorziening te treffen ligt op de loer.
Er zijn overigens nog wat meer kanttekeningen te plaatsen bij de inhoud van de beleidsregels, maar die zijn in de onderhavige zaak niet in geschil.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies

1. de Verordening voorzieningen Wmo 2013 en de Beleidsregels Wmo voorzieningen 2014 ↩

2. 2 januari 2015 ↩

3. TK 2013/14, 33 841, nr. 3 ↩

4. bijvoorbeeld CRVB:2011:BR6634 en CRVB:2015:97 ↩

5. ik neem aan dat de rechtbank doelt op de inherente afwijkingsbevoegdheid op grond van artikel 4:84 Awb. De geïnteresseerde lezer wijs ik op een blog over beleidsregels ↩

6. vaak het Besluit maatschappelijke ondersteuning genoemd ↩