Vordering geldswaarde, ten onrechte verleend en niet-gebruik maatwerkvoorziening

Eerder is een blog geschreven met als titel “Terugvordering eindelijk in de formele wet. Is er wel reden om blij te zijn?”.
Mede door vragen en het opstellen van beleid lijkt het goed om – bijna anderhalf jaar later – nog eens kijken naar het onderwerp ’terugvordering’ in de Wmo 2015.

Terugvordering
De wet spreekt niet van terugvordering van maar van de bevoegdheid tot het – geheel of gedeeltelijk – vorderen van de geldswaarde van de ten onrechte genoten maatwerkvoorziening of het ten onrechte genoten persoonsgebonden budget (art. 2.4.1 lid 1 Wmo 2015). Voor het uitoefenen van deze bevoegdheid moet, zo blijkt uit het artikel, zijn voldaan aan twee voorwaarden.

1. De eerste is dat een beslissing als bedoeld in artikel 2.3.5 of 2.3.6 met toepassing van artikel 2.3.10 aanhef en onderdeel a Wmo 2015, is herzien of ingetrokken. Daarvoor moet de cliënt onjuiste of onvolledige gegevens hebben verstrekt én de verstrekking van juiste of volledige gegevens zou tot een andere beslissing hebben geleid.
2. De tweede voorwaarde is dat de verstrekking van de onjuiste of onvolledige gegevens door de cliënt opzettelijk heeft plaatsgevonden. Ook van de derde die aan het verstrekken opzettelijk zijn medewerking heeft verleend, kan de geldswaarde worden gevorderd.

Wat was de bedoeling van de wetgever?
Omdat de redactie van artikel 2.1.4 lid 1 Wmo 2015 vragen oproept, zie verder in dit blog, gaan we eerst naar de wetsgeschiedenis over het vorderen van de geldswaarde.

TK 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 157
“Terugvordering van de geldswaarde van een ten onrechte genoten maatwerkvoorziening of ten onrechte genoten pgb, wat een executoriale titel oplevert,¹ is alleen mogelijk in de in het eerste lid genoemde situaties. Het gaat dan om de situatie waarin een cliënt opzettelijk onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beslissing zou hebben geleid. Omdat het niet in alle gevallen mogelijk is een al genoten maatwerkvoorziening terug te vorderen, kan het college de waarde van de genoten maatwerkvoorziening uitdrukken in een bedrag dat voor terugvordering in aanmerking komt.”

TK 2013/14, 33 841, nr. 34, p. 264
“Het ligt in de rede dat een besluit – wanneer een cliënt willens en wetens onjuiste of onvolledige gegevens verstrekt en dus fraude pleegt – wordt ingetrokken. Wijziging van het besluit ligt niet voor de hand; indien de cliënt na intrekking de juiste en volledige gegevens aanlevert, kan een nieuw besluit genomen worden. Daarbij kan met betrekking tot een persoonsgebonden budget wel rekening worden gehouden met artikel 2.3.6, vierde [thans vijfde] lid, onderdeel b (weigeren indien de gemeente eerder toepassing heeft gegeven aan artikel 2.3.10, eerste lid, onderdeel a).”

Intrekken besluit en opzet-vereiste
Zoals gezegd moet een besluit eerst zijn ingetrokken (of herzien) voor dat de bevoegdheid van het vorderen van de geldswaarde überhaupt aan de orde kan zijn. Verder moet er sprake zijn van opzet. Daarvan is sprake als een cliënt willens en wetens onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt. Opzet is de meest volledige wilsvorming die achter de gedraging zit (TK 2013/14, 33 841, nr. 34, p. 264 en vergelijk CRVB:2014:3754).
De situatie waarin vast komt te staan dat een client zijn beperkingen veinst, waardoor (achteraf gezien) geen recht bestaat op een maatwerkvoorziening of persoonsgebonden budget zou wel eens aan de voorwaarde van opzet kunnen voldoen (vergelijk CRVB:2015:1537).
Het college moet aantonen dat er sprake is van opzet of medewerking door daarvoor bewijs te leveren. De gemeentelijke toezichthouder heeft daarvoor de beschikking over het de bevoegdheden uit de Awb (TK 2013/14, 33 841, nr. 34, p. 265).

TK 2013/14, 33 841, nr. 34, p. 264
“In de gevallen dat er geen sprake is van opzet, nopen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur ertoe dat de cliënt niet achteraf geconfronteerd wordt met het terugbetalen van de gehele of gedeeltelijke geldswaarde van de maatwerkvoorziening of het persoonsgebonden budget.”

Uit de bovenstaande passage maak ik op dat een lagere vordering niet aan de orde kan zijn, mits de opzet betrekking heeft op een gedeelte van de te vorderen geldswaarde. Dat lijkt mij in het algemeen moeilijk voorstelbaar. Verder merk ik op dat artikel 2.4.1 lid 1 Wmo 2015 in geval van een persoonsgebonden budget spreekt over ’ten onrechte genoten’ en niet over ’tot een te hoog bedrag genoten’. Samengevat. Alleen bij het opzettelijk verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens én de verstrekking van juiste of volledige gegevens zou tot een andere beslissing hebben geleid, kan worden overgegaan tot het vorderen van de geldswaarde. Dat is overigens een zeer onwenselijke uitkomst! Aanpassing van de wet (al was het maar voor de duidelijkheid) lijkt mij – zoals ook in het eerdere blog is opgemerkt – daarom aangewezen.

Naïef?
Ik kan me namelijk maar moeilijk voorstellen dat met de begrenzing van het vorderen van geldswaarde tot slechts één wettelijke grondslag, de wetgever ook bedoeld heeft dat alle andere ten onrechte verstrekkingen buiten schot moeten blijven. In samenhang met de bepalingen over melding, onderzoek, aanvraag en het trekkingsrecht lees ik juist naïviteit van de wetgever dat het niet meer kan misgaan, alleen als iemand willens en wetens fraudeert. Aangenomen wordt dan ook dat dit (hoewel ongeschreven) niet de bedoeling is of kan zijn geweest.

Zonder rechtsgrond
Het is niet geheel denkbeeldig dat er – in de hectiek over de uitbetaling van de persoonsgebonden budgetten – ten onrechte of tot te hoge bedragen zijn uitbetaald door de Sociale verzekeringsbank.² Het zou in die gevallen kunnen gaan om onverschuldigd betalen als bedoeld in artikel 6:203 BW. Ook in de situatie waarin een maatwerkvoorziening (in natura) zonder rechtsgrond is verleend zou mijns inziens tot vordering daarvan kunnen worden overgegaan. Dit laatste zal in de praktijk overigens niet (snel) voorkomen.

Ontbreken van een wettelijke bepaling
Na het intrekken (of herzien) van een besluit ontvalt daaraan de rechtsgrond. Uit CRVB:2006:AX5819 kan onder meer worden afgeleid dat het ontbreken van een wettelijke bepaling op grond waarvan van de cliënt kan worden teruggevorderd, niet aan terugvordering in de weg staat. Dit omdat (ook) in het publiekrecht als in het algemeen rechtsbewustzijn levend beginsel is aanvaard, dat een zonder rechtsgrond verrichte ‘betaling’ ongedaan moet worden gemaakt.
Onder een zonder rechtsgrond verrichte betaling kunnen ook de (gemaakte) kosten tot de kostprijs van een maatwerkvoorziening in natura worden verstaan. Denk aan de facturen die het college aan de aanbieder heeft betaald.
Aangenomen wordt dat de bevoegdheid tot herziening/intrekking en bij gevolg daarvan terugvorderen van (…) moet zijn opgenomen in de verordening. Of sprake is van onverschuldigde betaling zal in de praktijk geen problemen hoeven op te leveren, mits het college een herzienings- of intrekkingsbesluit neemt.
Let wel. Uitgaande dat artikel 6:203 BW van toepassing is, het volgende. Om tot invorderingsmaatregelen over te kunnen gaan moet het college wel zorgen dat het besluit een executoriale titel krijgt.

Bestuurlijke geldschuld 
Of de vordering – zoals hier bedoeld – als bestuurlijke geldschuld moet worden aangemerkt durf ik niet met zekerheid te zeggen. Dat zal ook afhankelijk kunnen zijn van de situatie. Bijvoorbeeld of is toegekend op basis van de verordening; dat is namelijk een publiekrechtelijk wettelijk voorschrift. Is een bestuurlijke geldschuld aan de orde, dan is de Algemene wet bestuursrecht (Titel 4.4.) van toepassing voor bijvoorbeeld de wijze van betaling, verzuim en verjaring.

Maatwerkvoorziening niet meer gebruiken
Het kan natuurlijk ook voorkomen dat een cliënt de maatwerkvoorziening niet meer gebruikt. Denk aan een cliënt die:

• verhuist naar een andere gemeente;
• geen beperkingen meer ondervindt; of
• is overleden.

De genoemde voorbeelden hebben dus niets te maken met het verstrekken van onjuiste inlichtingen. Een maatwerkvoorziening wordt in natura geleverd. Daarvoor zal de gebruiker een bruikleenovereenkomst aangaan met de aanbieder. Het college zal (kan) in voorkomende gevallen dan ook overgaan tot intrekking van het toekenningsbesluit op grond van artikel 2.3.10 aanhef en onder b Wmo 2015. Met het intrekken van het besluit ontvalt van rechtswege de grondslag aan de bruikleenovereenkomst. De aanbieder zal de maatwerkvoorziening dan ook terughalen bij de cliënt of diens erven. Daar is geen aparte publiekrechtelijke grondslag voor nodig, lijkt mij. Bij een persoonsgebonden budget ligt dat mogelijk gecompliceerder. Immers, heeft de cliënt daarmee een maatwerkvoorziening aangeschaft en is hij daar juridisch eigenaar van geworden. Dit neemt niet weg dat door het intrekken van het toekenningsbesluit de grondslag aan het persoonsgebonden budget (naar rato) ontvalt.

Tegemoetkoming meerkosten
Tot slot nog de tegemoetkoming meerkosten. Artikel 2.1.7 Wmo 2015 geeft de gemeenteraad de bevoegdheid criteria vast te stellen waaronder aanspraak bestaat op deze financiele tegemoetkoming. Uit de definitie van maatschappelijke ondersteuning³ en de redactie⁴ van artikel 2.1.7 maak ik op dat de tegemoetkoming meerkosten geen maatwerkvoorziening is. Wel is de tegemoetkoming gericht op zelfredzaamheid en participatie; de belangrijkste kernbegrippen van de wet. Het lijkt mij dat de gemeenteraad bevoegd is om in de verordening regels op te nemen over de herziening/intrekking van besluiten en bij gevolg daarvan de terugvordering van ten onrechte of tot een te hoog bedrag ontvangen aan tegemoetkomingen. Daarbij merk ik wel op dat dit in praktijk niet snel zal voorkomen.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies

1. lid 2 is bij nota van wijziging nr. 35 aangepast en luidt: Het college kan het terug te vorderen bedrag bij dwangbevel invorderen. ↩

2. een eenmalige persoonsgebonden budget kan via mandaat door het college zelf aan een derde worden uitbetaald ↩

3. art. 1.1.1 lid 1 Wmo 2015 ↩

4. er wordt gesproken over ‘persoon’ en niet over ‘cliënt’ ↩