Innerlijke tegenstrijdigheden in de besluitvorming. Leg dat maar eens uit!

Het spreekt voor zich dat besluiten geen innerlijke tegenstrijdigheden mogen bevatten. Dat is hinken op verschillende gedachten en het zet belanghebbende op het verkeerde been. Geen herexamen maar de gemeente moet op voor een heel nieuw examen. De Rechtbank Overijssel oordeelde over zo’n geval waarbij de gemeente nieuwe beslissing op het bezwaar moet nemen (RBOVE:2016:51).

Een kort woord vooraf
Ik lees de jurisprudentie (PW of Wmo 2015) met belangstelling en vraag me telkens af of er van te leren valt. En vaak is dat zo. Goed nieuws dus. Of soms – ingeval van een vernietiging – of dat voorkomen had kunnen worden. Voor mijn opleidingspraktijk levert het interessante casuïstiek op. Ik vergelijk het maar met breien. Eerst de steken goed op de pen zetten, anders krijg je nooit een mooie trui (zonder gaten). Is dat te leren? Ja zeker! Dit soort kwesties komen uitgebreid aan bod tijdens de twee daagse Cursus Het resultaat is zelfredzaamheid & participatie op 18 en 25 februari. Er is nog plek! Zie verder mijn redactionele noot aan het einde van dit blog. Eerst naar de uitspraak.

Waar gaat de uitspraak over
Het college kent een indicatie toe voor ‘huishoudelijke ondersteuning basis’ voor onbepaalde tijd op grond van de Wmo 2015. Ook is meegedeeld dat de bestaande indicatie voor hulp bij het huishouden komt te vervallen. Het college handhaaft het besluit in de beslissing op bezwaar. Belanghebbende komt in beroep.

Belanghebbende had vanaf 2009 een indicatie voor vijf uur huishoudelijke hulp per week op grond van de Wmo 2007. Aanleiding voor de ‘nieuwe toekenning’ en intrekking van het eerdere besluit is de inwerkingtreding van de Wmo 2015 per 1 januari 2015. Belanghebbende stelt zich – samengevat weergegeven – op het standpunt dat onvoldoende rekening is gehouden met zijn persoonlijke situatie en zorgbehoefte alsmede dat het door het college verrichte onderzoek onvoldoende is geweest.

Overwegingen rechtbank
Wettelijk kader

• Art. 1.1.1 lid 1 Wmo 2015 bepaalt wat onder meer onder maatschappelijke ondersteuning wordt verstaan: het ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving.
  • Onder zelfredzaamheid wordt verstaan: in staat zijn tot het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen en het voeren van een gestructureerd huishouden.
  • Onder een algemene voorziening wordt verstaan: aanbod van diensten of activiteiten dat, zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers, toegankelijk is en dat is gericht op maatschappelijke ondersteuning.
• Art. 2.1.1 lid 1 Wmo 2015 bepaalt dat het gemeentebestuur zorg draagt voor de maatschappelijke ondersteuning.
• Art. 2.1.2 lid 1 Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad periodiek een plan vaststelt over het door het gemeentebestuur te voeren beleid met betrekking tot maatschappelijke ondersteuning.
• Art. 2.1.3 lid 1 Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening de regels vaststelt die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in art. 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen.
• Art. 2.3.2 lid 1 Wmo 2015 bepaalt dat als bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning, het college in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger of mantelzorgers dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uitvoert overeenkomstig het tweede tot en met achtste lid. Het college bevestigt de ontvangst van de melding.
  • Volgens het vierde lid van dit artikel onderzoekt het college – voor zover hier relevant – : (…);
  • e. de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening of door het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie, onderscheidenlijk de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
  • (…).

Gemeentelijke verordening
De gemeenteraad van de gemeente heeft uitvoering gegeven aan art. 2.1.3 lid 1 Wmo 2015.

• Art. 1.1 van de Verordening 2015 bepaald dat in deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
  • a. Algemeen gebruikelijke voorziening: voorziening die niet speciaal is bedoeld voor mensen met een beperking en die algemeen verkrijgbaar is en niet of niet veel duurder is dan vergelijkbare producten.
  • b. Andere voorziening: voorziening anders dan in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015.
  • (…)
  • j. Voorzieningen (met onderscheid in soort):
    (…);
  • – algemene voorziening: aangesloten wordt bij de begripsbepaling zoals vermeld in artikel 1.1.1, eerste lid, van de wet;
  • (…).

Geen geschil
Niet in geschil is dat belanghebbende lichamelijke beperkingen heeft. Wel in geschil is of het college met de besluitvorming voldoende zorg heeft gedragen voor de maatschappelijke ondersteuning van hem gelet op het bepaalde in de Wmo 2015.

De rechtbank stelt vast
De rechtbank stelt het volgende vast. Voor de besluitvorming heeft het college onderzoek verricht naar de situatie van belanghebbende. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in de Rapportage Heronderzoek HH 2015, gedateerd 6 januari 2015. Het onderzoek bestond uit een op 24 december 2014 afgelegd huisbezoek.

Rapportage
Onder ‘Conclusies en oplossingsrichtingen’ staat het volgende vermeld:

“Algemene voorziening: Tijdens het huisbezoek is naar voren gekomen dat u vindt dat de wasverzorging bij het huishouden hoort. U vindt het daarom moeilijk te begrijpen dat uw hulp deze taak volgend jaar niet meer mag uitvoeren. U heeft aangegeven dat u beperkt bent in de uitvoering van de wasverzorging. Er is gesproken over een was-/strijkservice als oplossing voor dit probleem. U heeft aangegeven dat u hier in eerste instantie geen gebruik van wilt maken.
Maatwerkvoorziening: Bij de zware huishoudelijke taken heeft u ondersteuning nodig. Er zijn geen oplossingen in uw eigen netwerk. De gemeente zal u ondersteunen bij het leefbaar houden van de belangrijkste ruimten van uw woning. Wij geven uw gegevens door aan uw zorgaanbieder van keuze. De aanbieder maakt met u verdere afspraken over hoe dit resultaat gerealiseerd wordt.”

Primair besluit en beslissing op bezwaar (bestreden besluit)
In het primaire besluit staat dat de gemeente het leefbaar houden van de belangrijkste leefruimtes vanuit de Wmo 2015 vergoedt. Voor strijken, ramen lappen en bijvoorbeeld extra schoonmaken omdat er huisdieren in huis zijn, moeten mensen straks iets anders regelen. In het bestreden besluit staat dat alleen hulp wordt verstrekt als iemand op grond van ziekte of gebrek de huishoudelijke taken zelf niet meer kan uitvoeren. De gemeente heeft bepaald dat zaken als de was, strijken en ramen lappen niet langer onderdeel uitmaken van de huishoudelijke ondersteuning. Er zijn mogelijkheden om extra uren in te kopen door middel van de dienstenbon en er zijn was- en strijkservice bedrijven waar belanghebbende gebruik van kan maken.

Toelichting college
Ter zitting licht het college toe dat sprake is van een andere blik op huishoudelijke ondersteuning: niet meer betuttelen maar eigen problemen oplossen. Daarom moeten algemene voorzieningen gebruikt te worden. In het door het college toegestuurde zorgplan is opgenomen dat bij belanghebbende voor de categorie ‘schoon en leefbaar huis’ professionele hulp aan de orde is, behalve voor het ramen zemen. Voor het ramen zemen is hij aangewezen op een algemene voorziening. Voor de categorie ‘Schone en draagbare kleding’ (waar het wassen en strijken van kleding onder valt) is in het zorgplan niets bepaald.

Oordeel van de rechtbank
Naar het oordeel van de rechtbank bevat de besluitvorming van het college innerlijke tegenstrijdigheden. Daardoor kan niet worden vastgesteld of het college voldoende maatschappelijke ondersteuning aan belanghebbende heeft verleend op grond van de Wmo 2015. Die innerlijke tegenstrijdigheid is geconstateerd in de besluitvorming betreffende de activiteiten ramen zemen, strijken en wassen.

Bestreden besluit
Uit het bestreden besluit leidt de rechtbank af dat de activiteit ramen zemen niet langer onderdeel uitmaakt van huishoudelijke ondersteuning en dat mensen iets anders moeten gaan regelen. Dit lijkt erop te duiden dat het college van mening is dat de activiteit ramen zemen niet valt onder het voeren van een gestructureerd huishouden en daarmee niet valt onder maatschappelijke ondersteuning, zoals gedefinieerd in art. 1.1.1 lid 1 Wmo 2015.

Inhoud zorgplan
In het zorgplan staat echter dat belanghebbende voor het ramen zemen een beroep kan doen op een algemene voorziening. De term algemene voorziening duidt erop dat deze activiteit toch wordt gezien als vallend onder de maatschappelijke ondersteuning waarvoor het gemeentebestuur op grond van de Wmo 2015 zorg moet dragen.

Inhoud bestreden besluit
De rechtbank leidt ter zake van het wassen en strijken van kleding uit het bestreden besluit af dat dit niet langer onderdeel uitmaakt van huishoudelijke ondersteuning en dat mensen iets anders moeten gaan regelen. Dit lijkt erop te duiden dat het wassen en strijken van kleding naar de mening van het college eveneens niet langer valt onder het voeren van een gestructureerd huishouden. Deze lezing wordt bevestigd door het zorgplan, waarin voor de categorie ‘Schone en draagbare kleding’ niets is bepaald. In de Rapportage Heronderzoek HH 2015 daarentegen wordt onder het kopje ‘Algemene voorziening’ de was-/strijkservice als oplossing voor dit probleem genoemd, hetgeen suggereert dat het college een algemene voorziening, zoals bedoeld de Wmo 2015, aandraagt om belanghebbende op dit punt te ondersteunen in zijn zelfredzaamheid. Deze laatste lezing wordt bevestigd door het ter zitting door verweerder ingenomen standpunt dat algemene voorzieningen gebruikt moeten worden.

Onduidelijk
Gelet op het vorenstaande is het de rechtbank niet duidelijk geworden of belanghebbende voor het ramen zemen, strijken en wassen volgens het college gebruik zou moeten maken van een algemene voorziening, zoals beschreven in art. 1.1.1 lid 1 Wmo 2015, of een algemeen gebruikelijke voorziening dan wel een andere voorziening, zoals beschreven in art. 1.1 van de Verordening 2015.

Gebrekkige motivering
Volgende de rechtbank is sprake van een gebrekkige motivering en is het bestreden besluit genomen in strijd met art. 7:12 Awb. Deze onduidelijkheid leidt er verder toe dat niet te beoordelen valt in hoeverre het college heeft voldaan aan de op hem rustende onderzoeksplicht. Voor zover het college heeft beoogd om belanghebbende gebruik te laten maken van algemene voorzieningen zoals beschreven in de Wmo 2015 is namelijk het volgende van belang.

Herziening toegekende aanspraken
Met het bestreden besluit is sprake van een herziening van eerder aan belanghebbende toegekende aanspraken. Deze moeten – in verband met de rechtszekerheid – met voldoende waarborgen zijn omkleed. Dit betekent in ieder geval dat het onderzoek, zoals is voorgeschreven in art. 2.3.2 Wmo 2015 voor het geval iemand zich meldt voor een voorziening op grond van de Wmo 2015, tevens is aangewezen wanneer overwogen wordt tot een herziening van bestaande aanspraken over te gaan. Op grond van art. 2.3.2 lid 4 aanhef en onder e Wmo 2015 moet het college onderzoeken of er mogelijkheden zijn om met gebruikmaking van een algemene voorziening te komen tot verbetering van de zelfredzaamheid of participatie van een betrokkene.

Geen onderzoek verricht en de dienstenbon
De rechtbank is niet gebleken dat het college dit onderzoek heeft verricht. Evenmin is in dit kader bezien of de algemene voorziening financieel kan worden gedragen en een adequate compensatie biedt.
De rechtbank overweegt verder nog dat het college in het bestreden besluit wijst op de mogelijkheid om extra uren in te kopen door middel van een dienstenbon. Het is de rechtbank echter onduidelijk hoe het aanbieden van een dienstenbon gekwalificeerd moet worden. Binnen de Wmo 2015 is een algemene voorziening gedefinieerd als een aanbod van diensten of activiteiten. Hiervan lijkt met het aanbieden van een dienstenbon geen sprake te zijn.

Ambtshalve VoVo
De rechtbank verklaart het beroep gegrond, vernietigt het bestreden besluit en ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen. Het laat zich aanzien dat dit geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Het college zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Gelet op het belang dat belanghebbende heeft bij voldoende maatschappelijke ondersteuning en gelet op de omstandigheid dat hij sinds 2009 vijf uur huishoudelijke hulp per week had, ziet de rechtbank aanleiding om ambtshalve op grond van art. 8:72 lid 5 Awb een voorlopige voorziening te treffen. Het primaire besluit wordt geschorst tot zes weken na afgifte van de nieuwe beslissing op bezwaar. Dit betekent dat belanghebbende in afwachting van het nieuwe besluit en tot zes weken daarna recht blijft houden op hulp bij het huishouden voor vijf uur huishoudelijke hulp per week.

Redactionele noot
Een degelijke uitspraak van de Rechtbank Overijssel waarover niet te twisten valt. Ik ben zeer benieuwd hoe de beslissing op bezwaar zal luiden. Waar valt mijn oog op? Allereerst de terminologie. Deelnemers aan scholing weten dat ik daar veel aandacht aan besteed. De rechtbank geeft daar feitelijk ook een lesje in en legt de innerlijke tegenstrijdigheden bloot. Los van de vraag of ramen zemen onder de Wmo 2015 valt, je kunt niet verwijzen naar een algemene voorziening in de zin van de wet en dan volhouden dat het geen maatschappelijke ondersteuning is. Ken je definities!
In dat kader vraagt de rechtbank zich ook af of een dienstenbon als algemene voorziening kan worden aangemerkt. De geïnteresseerde lezer wijs ik op een eerder blog over dat begrip.
Verder viel mij nog het volgende op. Deze rechtbank is blijkbaar van oordeel dat huishoudelijke ondersteuning/hulp bij het huishouden onder het voeren van een gestructureerd huishouden valt. De Rechtbank Gelderland hanteert de lijn dat schoonmaakwerk onder de algemeen dagelijkse levensverrichtingen valt omdat een schoon huis een voorwaarde is om zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving te kunnen wonen (o.a. RBGEL:2015:7848). De Rechtbank Zeeland-West-Brabant oordeelt – heel kort gezegd – dat schoonmaakwerk voor personen met regievermogen¹ niet tot het verstrekken van een maatwerkvoorziening leidt (o.a. RBZWB:2016:9).
Tot slot. Ook lijkt het hier alsof ‘algemene voorzieningen’ en ‘algemeen gebruikelijk voor de persoon van de aanvrager’ door elkaar worden gebruikt. Ook daarover verscheen eerder een blog. Nogmaals, ken je begrippen! Het kan echt een kostenveroordeling schelen.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies

1. in staat tot het voeren van een gestructureerd huishouden ↩