Centrale Raad: geen individuele voorziening voor maaltijden. Belemmering belijden godsdienst?

Eerder kwam een rechtbankuitspraak aan bod in een blog waarin het college door de rechtbank in het ongelijk werd gesteld. Ik ben blij dat het college in kwestie hoger beroep heeft ingesteld tegen die uitspraak (CRVB:2016:373).

Waar gaat het over
Belanghebbende, geboren [in] 1930, lijdt aan diverse aandoeningen waardoor zij beperkingen ondervindt bij onder meer het uitvoeren van huishoudelijke werkzaamheden. Daarom is aan haar, laatstelijk op grond van de Wmo 2007, huishoudelijke verzorging toegekend met een omvang van 7 uur per week (6,5 uur overname van taken en 0,5 uur ondersteuning). Deze toekenning liep tot en met 4 mei 2012 en op 24 februari 2012 verzoekt belanghebbende om verlenging van deze hulp.

Besluit
Het college kent aan belanghebbende 2 uur en 45 minuten huishoudelijke verzorging per week toe voor de periode van 5 mei 2012 tot en met 5 mei 2017 en handhaaft dat besluit in een beslissing op bezwaar. Bij de bepaling van de omvang van de huishoudelijke verzorging houdt het college er onder meer rekening mee dat belanghebbende gebruik kan maken van een maaltijdservice en is geen tijd toegekend voor het bereiden van warme maaltijden. Daarbij stelt het college zich op het standpunt dat een maaltijdservice een algemeen gebruikelijke voorziening is. Volgens het college biedt de maaltijdservice adequate compensatie aan betrokkene.

Beroep
Belanghebbende komt in beroep en stelt zich op het standpunt dat zij geen gebruik kan maken van de maaltijdservice. Daartoe voert belanghebbende aan dat zij vanwege haar geloofsovertuiging, het sadhoe hindoeïsme, geen vlees, vis en eieren mag eten en ook geen gerechten mag eten die zijn bereid in pannen waarin ooit vlees, vis of eieren zijn bereid. De maaltijdservice voorziet, volgens haar, niet in maaltijden die volgens deze voorschriften zijn bereid.

Oordeel rechtbank
De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin het aantal toegekende minuten huishoudelijke verzorging is gehandhaafd. Het primaire besluit wordt herroepen en de rechtbank bepaalt dat betrokkene in aanmerking komt voor 375 minuten (6 uur en 15 minuten) huishoudelijke verzorging per week. Daartoe overweegt de rechtbank dat het college onvoldoende aannemelijk maakt dat de maaltijdservice in het geval van betrokkene een algemeen gebruikelijke voorziening is. Voor zover het betoog van het college zo moet worden begrepen dat de geloofsovertuiging van betrokkene zo bijzonder is dat er in de Wmo geen rekening mee hoeft te worden gehouden, oordeelt de rechtbank als volgt. Volgens de rechtbank komt dit betoog neer op een onrechtmatig onderscheid tussen de geloofsovertuiging van belanghebbende en die van niet- of andersgelovigen. De rechtbank bepaalt dat aan betrokkene 210 minuten (zeven keer 30 minuten) per week extra huishoudelijke verzorging moet worden toegekend voor de bereiding van warme maaltijden.

Hoger beroep
Het college keert zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak en stelt zich op het standpunt dat er in de gemeente voldoende maaltijdleveranciers zijn die vegetarische maaltijden kunnen leveren. Dat belanghebbende deze maaltijden niet adequaat acht in verband met haar geloofsovertuiging, kan redelijkerwijs niet leiden tot de verplichting voor het college om huishoudelijke verzorging¹ toe te kennen voor het bereiden van warme maaltijden. Van een dergelijke verplichting kan alleen sprake zijn bij een medische noodzaak. Ook moet belanghebbende in het kader van de eigen verantwoordelijkheid een beroep doen op haar familie voor de bereiding van de warme maaltijd. Voor zover de compensatieplicht wel meebrengt dat het college gehouden is om tijd toe te kennen aan betrokkene voor de bereiding van warme maaltijden, kan worden volstaan met de toekenning van drie keer 30 minuten per week, omdat voor meerdere dagen tegelijk kan worden gekookt en de maaltijden kunnen worden ingevroren.

Het oordeel van de Raad
Tussen partijen staat vast dat belanghebbende in verband met haar beperkingen niet zelf in staat is om warme maaltijden te bereiden. Zoals de Raad eerder heeft overwogen is het uitgangspunt dat een maaltijdservice een algemeen gebruikelijke voorziening is die aan het verstrekken van een voorziening voor het bereiden van maaltijden in de weg staat niet in strijd met de Wmo, onder de voorwaarden dat deze maaltijdservice daadwerkelijk beschikbaar is, door de aanvrager financieel kan worden gedragen en adequate compensatie biedt (CRVB:2014:4276).

Het geschil
Het geschil spitst zich toe op de vraag of de maaltijdservice belanghebbende adequate compensatie biedt. Het college stelt zich op het standpunt dat belanghebbende gebruik kan maken van de maaltijdservice, omdat deze ook vegetarische maaltijden kan leveren. Belanghebbende voert hiertegen aan dat de vegetarische maaltijden van de maaltijdservice niet zijn bereid volgens de voorschriften van haar geloof, die inhouden dat geen gebruik wordt gemaakt van pannen waarin eerder vlees, vis of eieren zijn bereid.

Geen belemmering recht op vrijheid van godsdienst
De Raad is van oordeel dat het niet toekennen van hulp bij het huishouden voor de bereiding van warme maaltijden omdat belanghebbende gebruik kan maken van de maaltijdservice, geen belemmering inhoudt van het recht op vrijheid van godsdienst. Het bestreden besluit heeft niet tot gevolg dat zij niet vrij is haar geloof te belijden. Dat belanghebbende vanwege haar geloofsovertuiging geen gebruik wil maken van de maaltijden van de maaltijdservice is immers een persoonlijke keuze en brengt niet mee dat de maaltijdservice voor haar niet als adequaat is aan te merken. Het college stelt zich dan ook terecht op het standpunt dat er geen noodzaak bestaat voor het toekennen van tijd voor het bereiden van warme maaltijden.

De beroepsgronden van het college slagen. De Raad vernietigt de aangevallen uitspraak en verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond.

Redactionele noot
Een korte krachtige en niet mis te verstane uitspraak van Raad. Interessant is de vraag of deze uitspraak zijn gelding behoudt onder de Wmo 2015. Daar valt veel over te vertellen. In dit blog een begin. Voor zover een dergelijke maaltijdservice als algemeen gebruikelijke voorziening kan worden gekwalificeerd lijkt mij dat wel. De geïnteresseerde lezer wijs ik op twee blogs. In het eerste blog wordt ingegaan op algemeen gebruikelijk en een algemene voorziening zoals die begrippen in de verordening op grond van de Wmo 2007 werden gedefinieerd. Het tweede blog gaat over de vraag of de algemene weigeringsgrond van toepassing is in de Wmo 2015’.

De Wmo 2015 bevat – in tegenstelling tot de Wmo 2007 – wel een wettelijk definitie van een algemene voorziening. Dat betekent als het college een dergelijke voorziening heeft getroffen het binnen het bereik van de wet valt (zie bijvoorbeeld RBOVE:2016:51). Zodra de maaltijdservice als algemene voorziening wordt gekwalificeerd kunnen de kaarten anders komen te liggen, tenzij de algemene voorziening als passende oplossing kan worden beschouwd. Zie een blog wat gaat over dat begrip. Het kan zijn dat daarover een verschil aan inzicht ontstaat en de belanghebbende een aanvraag indient om een maatwerkvoorziening. Daarop moet het college (vanzelfsprekend) dan beslissen.

Wat zegt de wet eigenlijk over de vraag of, en zo ja in hoeverre bij de beslissing op de aanvraag rekening moet worden gehouden met bijvoorbeeld iemands geloofsovertuiging? In dat kader hebben twee amendementen het oorspronkelijk wetvoorstel gewijzigd. Die hebben betrekking op het plan als bedoeld in art. 2.1.2 (dat de gemeenteraad moet vaststellen) en dat het college bij de beslissing op de aanvraag verplicht is – als daar aanleiding voor is – de maatwerkvoorziening daar op af te stemmen.

Als eerste is aan art. 2.1.2 een vierde lid onderdeel c opgenomen. Dat luidt als volgt: In het plan wordt bijzondere aandacht gegeven aan: (…) c. keuzemogelijkheden tussen aanbieders voor degenen aan wie een maatwerkvoorziening wordt verstrekt, waarbij rekening wordt gehouden met de godsdienstige gezindheid, de levensovertuiging en de culturele achtergrond van cliënten, in het bijzonder voor kleine doelgroepen;

Toelichting amendement 33 841 nr. 37
De indieners hechten aan de keuzevrijheid en eigen regie van mensen om te kiezen voor zorg en ondersteuning die aansluit bij hun zorginhoudelijke wensen, maar ook bij hun godsdienstige gezindheid, levensovertuiging en/of culturele achtergrond. De kans dat ondersteuning succesvol is, wordt namelijk aanzienlijk groter als de ondersteuning aansluit bij de zorginhoudelijke wensen en de belevingswereld van de cliënt en diens sociale netwerk. Met dit amendement wordt daarom geregeld dat het college hieraan in het beleidsplan bijzondere aandacht moet geven.

Als tweede is aan art. 2.3.5 lid 5 aanhef een onderdeel h toegevoegd. Die bepaling luidt als volgt: De maatwerkvoorziening is, voor zover daartoe aanleiding bestaat, afgestemd op: (…) h.   de godsdienstige gezindheid, de levensovertuiging en de culturele achtergrond van de cliënt.

Toelichting amendement 33 841 nr. 24
Dit amendement handelt over de keuzevrijheid en de eigen regie van mensen om te kiezen voor zorg en ondersteuning die aansluit bij hun godsdienstige gezindheid, levensovertuiging en culturele achtergrond.

Plan (TK 2013/14, 33 841, nr. 3. p. 130-133)
In de Wmo 2007 (art. 3 lid 4, onderdelen e en f) was bepaald dat in het beleidsplan aandacht moest worden besteed aan de keuzevrijheid met betrekking tot activiteiten van maatschappelijke ondersteuning en de wijze waarop het college en de gemeenteraad zich hadden vergewist van de behoeften van kleine doelgroepen. De nu voorgestelde bepaling draagt de gemeenteraad nadrukkelijk op bijzondere aandacht te schenken aan de keuzemogelijkheden voor de gebruikers van alle maatwerkvoorzieningen en met name die voor kleine doelgroepen; bij het opstellen van het plan zal daarmee rekening moeten worden gehouden. Voorkomen moet worden dat de gemeenten onvoldoende oog zouden hebben voor kwetsbare burgers met specifieke problemen die slechts bij enkelen voorkomen. Daarom zal het beleidsplan zich er rekenschap van moeten geven dat er wellicht bijzondere maatregelen noodzakelijk zijn voor de ondersteuning van kleine doelgroepen.
Voor een bij de behoeften van burgers aansluitende ondersteuning lijkt het van groot belang dat de burger aan wie een maatwerkvoorziening wordt toegekend, zoveel mogelijk een bij zijn voorkeuren passende aanbieder kan kiezen of, wanneer die niet door de gemeente is gecontracteerd, met behulp van een pgb desgewenst zelf een andere partij kan inschakelen om hem te ondersteunen. Tegelijk mag niet uit het oog worden verloren dat het van belang is dat de gemeente uit het oogpunt van kostenbeheersing de mogelijkheid moet hebben slechts aanbieders te contracteren die zo doelmatig mogelijk werken.

Afstemming maatwerkvoorziening (TK 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 150-151)
Indien de aanvrager in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening, dient het college de maatwerkvoorziening conform dit lid 5, waar dat aan de orde is, af te stemmen op een aantal zaken. Met de formulering ‘omstandigheden en mogelijkheden’ wordt bedoeld dat het maatwerkvoorziening moet zijn afgestemd op de situatie van de aanvrager (onderdeel a). Er is per definitie pas sprake van een maatwerkvoorziening indien deze zorgvuldig is afgestemd op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van die persoon, zoals die in het onderzoek in kaart zijn gebracht. Daarbij kan worden gedacht aan de woonsituatie (incl. inventaris), gezinssituatie, medische situatie, etc.
De onderdelen b tot en met g benadrukken dat het maatwerkvoorziening gecoördineerd moet worden met zorg, hulp en andere diensten uit het sociale domein. De formulering ‘voor zover daartoe aanleiding bestaat’ maakt duidelijk dat het college alleen dan tot deze afstemming verplicht is als de in het onderzoek verzamelde gegevens daartoe aanleiding geven. De afstemming kan ook inhouden dat het college de aanvrager indien nodig verwijst naar de Zvw, Jeugdwet, Participatiewet etc. De rechter zal in zijn oordeel kunnen betrekken of aan deze eisen voldaan is.

Het onderdeel h is bij amendement aan het oorspronkelijk wetsvoorstel toegevoegd.

Andere wetten
In de Jeugdwet en de Wet langdurige zorg kennen we ook dergelijke bepalingen. Art. 2.3 lid 4 onder b Jeugdwet bepaalt dat het college bij de bepaling van de aangewezen vorm van jeugdhulp redelijkerwijs rekening houdt met (…) b. de godsdienstige gezindheid, de levensovertuiging en de culturele achtergrond van de jeugdige en zijn ouders. Art. 4.2.2 lid 4 Wlz bepaalt dat de Wlz-uitvoerder er zorg voor draagt dat in het aanbod van gecontracteerde zorgaanbieders redelijkerwijs rekening wordt gehouden met de godsdienstige gezindheid, de levensovertuiging, de culturele achtergrond en de seksuele gerichtheid van de bij hem ingeschreven verzekerden.² Middels amendement 33 891 nr. 73 is daar ‘de seksuele gerichtheid’ aan toegevoegd. De Wmo 2015 en de Jeugdwet kennen dat niet.

Het valt op dat voor het gemeentebestuur in de Wmo 2015 niet gesproken wordt van “redelijkerwijs rekening houden met”. Terwijl dat bij de Jeugdwet en Wlz wel het geval. De vraag is of hieraan bijzondere betekenis toekomt. Daar moet ik nog eens goed over nadenken.

Hoewel uit de nieuwe wetten blijkt dat ‘maatwerk’ een hele grote rol speelt, ben ik er zeker niet van overtuigd dat de wetgever daarmee ook heeft bedoeld ‘iedere cliënt vanwege bijvoorbeeld zijn geloofsovertuiging zonder meer toegang heeft tot een maatwerkvoorziening en dus ook de aanspraak op een pgb. Het college zou wel tegengeworpen kunnen worden dat de gemeenteraad in het plan niet of onvoldoende rekening heeft gehouden met de ondersteuning van kleine doelgroepen.

Hierover is het laatste woord nog niet geschreven denk ik zo

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies

1. in de vorm van een individuele voorziening ↩

2. zie ook art. 4.2.1 Wlz waarin de zorgplicht is bepaald ↩