Rechtbank Zeeland-West-Brabant geeft een lesje Wmo 2015 over mantelzorg en pgb

De Rechtbank Zeeland-West-Brabant doet een hele mooie uitspraak over de Wmo 2015 (RBZWB:2016:899).
Ik lees hierin ook een korte cursus over onder meer mantelzorg en pgb.
Zoals in een eerder blog al stond geschreven: ken je begrippen.
Ook wijdt de rechtbank een overweging aan het niet wijzen op gebruikmaking van onafhankelijke cliëntondersteuning. Wees gewaarschuwd!

Procesverloop

• Belanghebbende heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 10 juli 2015 (bestreden besluit 1) van het college inzake de beëindiging van het pgb voor huishoudelijke zorg per 19 april 2015 (nummer 15/5167 WMO). Belanghebbende heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is bij uitspraak van 20 augustus 2015 afgewezen wegens het ontbreken van een spoedeisend belang (nummer BRE 15/5164 AWBZ).
• Bij besluit van 4 september 2015 (bestreden besluit 2) indiceert het college hulp voor 1,5 uur zwaar huishoudelijk werk in de vorm van zorg in natura voor de periode 4 augustus 2015 tot 1 januari 2016. Omdat dit besluit onvoldoende samenhang heeft met bestreden besluit 1 kan dit besluit, anders dan eerder door de rechtbank is meegedeeld, niet worden aangemerkt als een besluit zoals bedoeld in art. 6:19 Awb.
• Ter zitting geeft belanghebbende aan dat haar beroep ook aangemerkt kan worden als een verzoek om rechtstreeks beroep zoals bedoeld in art. 7:1a lid 1 Awb. De gemachtigde van het college stemt ter zitting in met dit verzoek. De rechtbank stemt hier ook mee in. Nu sprake is van een rechtstreeks beroep zal de rechtbank dan ook een oordeel kunnen geven over bestreden besluit 2 (nummer 16/831 WMO).

Verzoek belanghebbende
Bij brieven van 18 september 2015, 2 november 2015 en 17 november 2015 verzoekt belanghebbende het college om een indicatie voor 2 uur per week. Deze brieven worden aangemerkt als aanvullende gronden van beroep.¹ Bij brief van 25 november 2015 deelt het college aan belanghebbende mee dat de indicatie niet verhoogd wordt. Ter zitting is door partijen erkend dat met deze brief geen wijziging in de rechtspositie van belanghebbende tot stand is gekomen. Deze brief, voor zover betrekking hebbend op de weigering de indicatie te verhogen, zal daarom worden aangemerkt als een aanvullende motivering van bestreden besluit 2.

Overwegingen
Feiten en omstandigheden
Belanghebbende had een indicatie voor huishoudelijke hulp categorie 2 (hbh 2) voor 2 uur per week. Zij kreeg de zorg in de vorm van een (pgb). Deze indicatie liep af op 1 januari 2015. Op 8 december 2014 vond een gesprek plaats met belanghebbende en haar dochter. Het college vraagt advies (arts/sociaal-medisch adviseur). Deze adviseur komt tot de conclusie dat het zwaar huishoudelijk werk en een deel van het licht huishoudelijk werk moet worden overgenomen. Daarbij merkt de adviseur op dat zorg in natura mogelijk is, mits voldaan aan de voorwaarde van een vaste hulp.

Besluit 1 en besluit 2

• Bij besluit van 10 februari 2015 (primair besluit) kent het college overeenkomstig het advies, maar dan als overgangsregeling, per 1 januari 2015 een indicatie voor hbh 2 toe voor 2 uur per week. Per 19 februari 2015 wordt dit hbh 1 voor 2 uur per week en per 19 april 2015 wordt geen indicatie meer gegeven. De zorg wordt tijdens deze overgangsperiode verleend in de vorm van een pgb. Het college handhaaft dit besluit in een beslissing op bezwaar (besluit 1).
• Bij brief van 4 augustus 2015 verzoekt belanghebbende wederom om ondersteuning voor hulp in de huishouding omdat haar dochter per 26 juli 2015 is gestopt met het verlenen van die zorg. Het college kent met ingang van 4 augustus 2015 aan haar zorg in natura toe voor 1,5 uur per week, categorie hbh 1 (besluit 2).
• Belanghebbende voert aan dat het college niet handelt in overeenstemming met zijn beleid. Het besluit is genomen in strijd met het rechtszekerheids- en gelijkheidsbeginsel. Tevens zijn bij belanghebbende verwachtingen gewekt waardoor zij er op mocht vertrouwen dat haar indicatie in het jaar 2015 zal doorlopen. Mantelzorg kan niet verplicht worden opgelegd. Als er geen mantelzorg is, zal het college een maatwerkvoorziening moeten verstrekken. Uit het onderzoeksverslag blijkt niet dat haar dochter bereid zou zijn de huishoudelijke hulp, anders dan in het verleden, in de toekomst wel zonder financiële tegenprestatie te verlenen. Ter onderbouwing van haar standpunt overlegt belanghebbende een brief van haar dochter.

Keuzevrijheid
In de Wmo 2015 is de keuzevrijheid bij een maatwerkvoorziening gehandhaafd. Het indiceren van huishoudelijke hulp in natura is in strijd met de keuzevrijheid. Het is van belang dat belanghebbende een vaste hulp heeft (vanwege psychische problematiek). Hierin is een extra argument gelegen om aan haar een pgb toe te kennen. Verder stelt belanghebbende dat zij ook hulp nodig heeft voor licht huishoudelijk werk. Zij is van mening dat de indicatie op 120 minuten moet worden gesteld. Verder merkt belanghebbende nog op dat:

• het college haar niet heeft gewezen op de mogelijkheid gebruik te maken van gratis cliëntondersteuning,
• het verslag van de hoorzitting niet bij het besluit is gevoegd; en
• zij, anders dan gesteld in het bestreden besluit, niet bij de hoorzitting aanwezig was.

Wettelijk kader
Voor het wettelijk kader wordt verwezen naar de uitspraak.

• Gemeentelijke Verordening: een cliënt komt in aanmerking voor een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemeen gebruikelijke voorzieningen of algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen (art. 8 lid 2 onder a)
• Gemeentelijke Verordening: het college verstrekt een pgb in overeenstemming met artikel 2.3.6 van de Wmo (art. 11 lid 1)
• Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning 2015: een pgb wordt verstrekt indien de cliënt dit gemotiveerd aan de hand van een opgesteld plan vraagt. Daarbij moet de cliënt motiveren dat het bestaande aanbod voor zorg in natura voor hem niet passend is (4.3.1)

Redactionele noot. Gelet op het amendement 33 841 nr. 103 lijkt het mij dat het stellen van eisen aan de motivering in die zin dat het aanbod in natura niet passend is, in strijd met de wet. Althans als dat alleen leidt tot een weigering van een pgb. De rechtbank komt daar in deze zaak niet aan toe omdat glashelder is dat het aanbod in natura voor belanghebbende niet passend is.

Bestreden besluit I
In geschil is of het college op goede gronden het pgb voor hulp in de huishouding heeft beëindigd per 19 april 2015. Aan dit besluit legt het college ten grondslag dat belanghebbende binnen haar eigen netwerk een oplossing heeft gevonden in de vorm van hulp van haar dochter. Gelet hierop is het college van mening dat geen compensatie vanuit de Wmo 2015 mogelijk is.

Stoppen met ondersteuning
De rechtbank stelt vast dat de dochter al vóór de totstandkoming van het primaire besluit heeft aangegeven dat zij stopt met de ondersteuning van haar moeder als de betaling van het pgb wordt stopgezet. Dit blijkt niet alleen uit het aanmeldformulier maar ook uit de rapportage indicatie WMO van het SAP van 23 januari 2015. Hoewel dit in de bezwaarprocedure niet expliciet door belanghebbende is gesteld waren er naar het oordeel van de rechtbank voldoende aanwijzingen in het dossier waaruit blijkt dat de dochter wil/zal stoppen als ze niet meer betaald krijgt. Immers, tijdens de hoorzitting is door de gemachtigde van belanghebbende medegedeeld dat hij de dochter de opdracht heeft gegeven om de huishoudelijke hulp te blijven uitvoeren omdat hij er van uit ging dat het bezwaar schorsende werking had en het college het pgb zou doorbetalen. Naar het oordeel van de rechtbank had het op dat moment op de weg van het college gelegen om nader te onderzoeken of de dochter zonder betaling van het pgb de zorg zou voortzetten. De rechtbank stelt vast dat dit niet is gebeurd. Door dit na te laten leidt bestreden besluit 1 aan een onderzoeks- en motiveringsgebrek. Het beroep tegen bestreden besluit 1 zal gegrond worden verklaard en bestreden besluit 1 zal vernietigd worden.

Rechtsgevolgen in stand?
Om de procedure niet langer te laten duren dan noodzakelijk is, beoordeelt de rechtbank of de rechtsgevolgen van bestreden besluit 1 in stand kunnen blijven. Niet in geschil is dat de dochter van belanghebbende tot 26 juli 2015 werkzaamheden bij haar heeft verricht. Ter zitting is onweersproken gesteld dat de dochter hiervoor een betaling van haar heeft ontvangen. Vanaf 19 april 2015 betaalt belanghebbende haar dochter zelf. Verder blijkt uit het dossier – zoals al eerder is overwogen – dat belanghebbende consequent heeft gesteld dat de dochter de werkzaamheden niet gratis wil verrichten.

Betaling, geen mantelzorg
Met verwijzing naar CRVB:2015:4317 is de rechtbank van oordeel dat niet gesproken kan worden van mantelzorg als voor de werkzaamheden betaling wordt verlangd. Nu de dochter betaald is voor haar werkzaamheden kan – anders dan door het college is gesteld – de dochter niet aangemerkt worden als mantelzorger. Gelet op dat oordeel overweegt de rechtbank verder als volgt.

Natura of pgb
Ter zitting bevestigt de gemachtigde van het college dat – als er geen sprake is van mantelzorg – zorg in natura of een pgb moet worden verstrekt. Niet in geschil is immers dat belanghebbende hulp in de huishouding nodig heeft. Ingevolge art. 2.3.6 Wmo 2015 heeft belanghebbende keuzevrijheid om de zorg in natura te ontvangen of te kiezen voor een pgb en zelf de zorg in te kopen. In de beleidsregels van het college zijn de voorwaarden waaronder een pgb kan worden verstrekt nader uitgewerkt.

Verzoek om pgb
Belanghebbende stelt zich op het standpunt dat zij een pgb wil ontvangen. Zij geeft daarbij gemotiveerd aan dat zij, vanwege haar psychische problemen, is aangewezen op een vaste hulp. Dat is ook door de adviseur vastgesteld. Ter zitting stelt belanghebbende dat zij bij de zorg in natura die zij vanaf week 39 ontvangt al zes keer een andere hulp heeft gehad. De gemachtigde van het college erkent dat belanghebbende (nog) geen vaste hulp ontvangt. Daarbij merkt hij op dat het om situaties van overmacht gaat.

Genoegzaam gebleken
De rechtbank is van oordeel dat uit het voorgaande genoegzaam is gebleken dat met zorg in natura niet gegarandeerd kan worden dat belanghebbende een vaste hulp krijgt. Geconcludeerd moet dan ook worden dat zorg in natura voor haar niet passend is. Daarmee is voldaan aan het merendeel van de voorwaarden genoemd in de beleidsregels van het college.

Ontbreken budgetplan
Wat ontbreekt is een door belanghebbende opgesteld plan. De rechtbank is echter van oordeel dat het ontbreken van dat plan haar niet kan worden tegengeworpen. Ter zitting is onweersproken gesteld dat belanghebbende immers niet in de gelegenheid is gesteld een plan op te stellen. Daarbij kan de rechtbank niet inzien wat het opstellen van een plan thans nog kan toevoegen nu alle feiten duidelijk zijn. Nu haar dochter voor 1 januari 2015 al jarenlang de zorg bij belanghebbende heeft verleend en daarvoor is betaald met een daartoe toegekend pgb en het de rechtbank niet gebleken is dat er problemen zijn geweest bij de verantwoording van het pgb, is de rechtbank van oordeel dat het college, gelet op zijn eigen beleid, gehouden is een pgb te blijven verstrekken aan belanghebbende.

Pgb aan een mantelzorger
Overigens is de rechtbank van oordeel dat, ook al zou geoordeeld moeten worden dat de dochter van belanghebbende aangemerkt zou moeten worden als mantelzorger, het beleid van het college niet aan het verstrekken van een pgb in de weg staat. Ter zitting stelt de gemachtigde van het college weliswaar dat alleen in uitzonderingsgevalleen een pgb wordt verstrekt aan mantelzorgers, maar zij heeft niet kunnen onderbouwen waar die stelling op is gebaseerd. Nu ook in de beleidsregels onder 4.8 niet is opgenomen dat het om een uitzonderingssituatie gaat, kan de rechtbank niet inzien waarom, mits voldaan aan de overige voorwaarden, geen pgb verstrekt zou kunnen worden aan een mantelzorger.

Rechtsgevolgen kunnen niet in stand blijven
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen kunnen de rechtsgevolgen van bestreden besluit 1 niet in stand blijven. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en bepaalt dat aan belanghebbende een pgb wordt verstrekt voor de periode dat haar dochter de werkzaamheden bij haar heeft verricht. Concreet betekent dit dat over de periode van 19 april 2015 tot 26 juli 2015 alsnog een pgb verstrekt zal moeten worden. De omvang van het pgb stelt de rechtbank vast op 2 uur, overeenkomstig het advies in samenhang bezien met primair besluit 1. Verder is niet meer in geschil dat belanghebbende de regie van het huishouden zelf kan voeren, zodat hbh 1 is aangewezen.

Overige gronden van belanghebbende
De rechtbank ziet nog aanleiding het volgende te overwegen. Met belanghebbende is de rechtbank van oordeel dat het college haar had moeten wijzen op de mogelijkheid gebruik te maken van cliëntondersteuning. Door dit na te laten is er sprake van een gebrek in de voorbereiding van het besluit. Uit de stukken blijkt evenwel dat zij zich nog vóór de totstandkoming van het primaire besluit heeft laten bijstaan door een cliëntondersteuner. Belanghebbende is hierdoor naar het oordeel van de rechtbank niet benadeeld zodat de rechtbank dit gebrek zal passeren met een beroep op art. 6:22 Awb.

Gelijkheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel
Anders dan belanghebbende is de rechtbank van oordeel dat uit de stukken niet blijkt van een beleid dat alle indicaties in 2015 ongewijzigd zouden doorlopen. Verder is ook niet gebleken dat in gelijke gevallen anders is gehandeld. Het college licht toe dat een aantal indicaties die in februari 2015 afliepen ongewijzigd zijn voortgezet vanwege de werkdruk. De indicatie van belanghebbende liep af op 1 januari 2015. Er is dan geen sprake van gelijke gevallen. Ook is niet gebleken dat er duidelijke en ondubbelzinnige toezeggingen aan haar gedaan zijn, zodat een beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen. Dat het verslag van de hoorzitting niet bij de beslissing op bezwaar is meegezonden en dat in het bestreden besluit ten onrechte is opgemerkt dat belanghebbende aanwezig was bij de hoorzitting, is weliswaar onzorgvuldig doch niet in die mate dat dit tot een vernietiging van het bestreden besluit kan leiden.

Bestreden besluit 2
Bestreden besluit 2 heeft betrekking op de periode 4 augustus 2015 tot 1 januari 2016. De rechtbank ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of belanghebbende nog een procesbelang heeft bij een oordeel over dit besluit, nu de periode in geding al is verstreken en er niet met terugwerkende kracht zorg kan worden verleend.

Jurisprudentie Raad
De CRvB heeft al eerder het volgende overwogen. Het belang van een betrokkene kan bij een inhoudelijk oordeel over de rechtmatigheid van het besluit ook zijn gelegen in de omstandigheid dat het inhoudelijk oordeel betrokken kan worden bij eventuele toekomstige aanvragen voor vergelijkbare zorg (onder andere CRVB:2015:238). Nu deze omstandigheid zich bij belanghebbende voordoet, is de rechtbank van oordeel dat het beroep ontvankelijk is.

Grondslag
Aan het bestreden besluit 2 ligt ten grondslag dat belanghebbende feitelijk geen recht heeft op een maatwerkvoorziening omdat ze een beroep kan doen op haar sociale netwerk (waaronder haar dochter). Uitsluitend vanwege gedane toezeggingen heeft het college besloten een maatwerkvoorziening toe te kennen voor 1,5 uur in de vorm van zorg in natura.

Mantelzorg is per definitie vrijwillig
Niet in geschil is dat de dochter van belanghebbende per 26 juli 2015 is gestopt met het verrichten van huishoudelijk werk bij haar. Anders dan het college lijkt te stellen, is de rechtbank van oordeel dat het college niet van de dochter kan verlangen dat zij de hulp onbetaald blijft verlenen. Mantelzorg is immers per definitie vrijwillig en kan niet worden afgedwongen. Belanghebbende woont alleen zodat ook niet gesproken kan worden van gebruikelijke hulp. Onder gebruikelijke hulp wordt ingevolge de definitiebepaling van de Wmo immers alleen hulp van inwonende kinderen of andere huisgenoten verstaan. Nu ook anderszins niet is gebleken dat anderen in het sociale netwerk van belanghebbende bereid zijn om mantelzorg te verlenen, kan een maatwerkvoorziening niet geweigerd worden. Nu na het advies geen recent advies is gevraagd, zal het college voor de omvang van de voorziening uit moeten gaan van het advies van de adviseur. Zoals onder r.o. 4.4 al is overwogen moet de omvang gesteld worden op 2 uur per week. Het college had dan ook een maatwerkvoorziening moeten verstrekken voor 2 uur per week.

Natura kan niet met terugwerkende kracht
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat ook het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond is en dit besluit voor vernietiging in aanmerking komt. Nu geen zorg in natura met terugwerkende kracht geleverd kan worden en de dochter vanaf 26 juli 2015 geen zorg meer heeft verleend, laat de rechtbank de rechtsgevolgen van dit besluit in stand.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies

1. zoals ter zitting besproken met partijen ↩