Centrale Raad: eigen bijdrage en vermogensbijtelling (AWBZ)

De Raad doet een uitspraak over het volgende. Berust het heffen van de eigen bijdrage op grond van de AWBZ op een evenwichtige afweging van de daarmee gediende gemeenschapsbelangen en het ingeroepen fundamentele recht (CRVB:2016:83).

Waar gaat het over
Belanghebbende verblijft in een instelling als bedoeld in de AWBZ. Zij is daarvoor maandelijks een bijdrage verschuldigd voor de kosten die samenhangen met haar zorg met verblijf (eigen bijdrage). Het CAK stelt de door belanghebbende te betalen eigen bijdrage per 1 januari 2013 vast op € 871,07 en per 1 januari 2014 op € 874,62 per maand en handhaaft dat besluit in bezwaar. De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. De rechtbank verwerpt het beroep op art. 1 Eerst Protocol (EP) bij het EVRM. Naar die uitspraken wordt verwezen.

Hoger beroep
Belanghebbende komt in hoger beroep en stelt zich op het standpunt dat de door haar in beroep naar voren gebrachte gronden ten onrechte zijn gepasseerd door de rechtbank, althans in hoger beroep moeten leiden tot vernietiging van de bestreden beslissingen. In aanvulling daarop, brengt zij bij brief van 16 mei 2014 naar voren dat er geen objectieve rechtvaardiging is voor de ongelijke behandeling die in deze plaatsvindt tussen:

• de groep waartoe zij behoort (verzekerde AWBZ-zorg met verblijf met een vermogen uit een nalatenschap); en
• de groepen die de staatssecretaris heeft uitgezonderd (met name verzekerde AWBZ-zorg met verblijf met een vermogen uit een letselschade- of smartengelduitkering); en
• dat de door de staatssecretaris gemaakte keuze is terug te voeren op willekeur.

Een sociaal alternatief voor de AWBZ
Bij brief van 2 april 2015 brengt belanghebbende in een rapport van de Socialistische Partij getiteld “Een sociaal alternatief voor de AWBZ”, gedateerd juli 2014. Uit dit rapport volgt naar haar stelling dat de bestreden vermogensbijtelling niet is gelegitimeerd, dan wel geen legitiem doel dient, nu de opbrengsten alleen uit hoofde van premies reeds hoger zijn dan de zorguitgaven AWBZ. Ter zitting stelt belanghebbende nog dat sprake is van ongeoorloofde terugwerkende kracht omdat het peiljaar ligt voor de inwerkingtreding van het Bijdragebesluit zorg (Bbz).

Opvatting CAK
Het CAK zet ter zitting nog uiteen, naar aanleiding van hetgeen de rechtbank in de aangevallen uitspraak in overweging 5 heeft overwogen dat naar zijn opvatting de toepassing van art. 6 lid 4 AWBZ in beginsel niet leidt tot een “individual and excessive burden”, maar dat steeds in elk individueel geval wordt bezien of de omstandigheden van dat geval aanleiding geven om een burden vorenbedoeld aan te nemen. Indien zo een geval zich voordoet zal voor een op het individueel geval toegesneden oplossing worden gekozen.

Het oordeel van de Raad
Over het beroep op art. 1 van het EP overweegt de Raad als volgt. Dit artikel bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.

Gerechtvaardigde inbreuk?
De Raad is van oordeel dat de bij het bestreden besluit gehandhaafde toepassing van art. 6 lid 4 AWBZ en art. 6 Bbz, zoals dat per 1 januari 2013 luidde, inhoudende dat aan belanghebbende een eigen bijdrage voor zorg is opgelegd mede op grond van 8% van haar vermogen, tot een inbreuk op haar eigendomsrecht heeft geleid. Bezien moet worden of is voldaan aan de in art. 1, tweede alinea, van het EP besloten liggende voorwaarden voor rechtvaardiging van deze inbreuk.

Voorzien bij wet en een legitieme doelstelling?
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft uit het verband tussen de tweede alinea en de overige bepalingen van art. 1 van het EP, en meer in het bijzonder het beginsel dat ten grondslag ligt aan de eerste volzin daarvan, de volgende het vereiste afgeleid. Een onder de tweede alinea van art. 1 van het EP vallende inmenging op het recht op ongestoord genot van eigendom slechts is toegestaan wanneer deze is voorzien bij wet en een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en of een “fair balance” is getroffen tussen het algemeen belang enerzijds en de bescherming van individuele rechten anderzijds. Aan het vereiste van een “fair balance” is niet voldaan als sprake is van een individuele en buitensporige last voor de betrokken persoon (“individual and excessive burden”). Waar het gaat om de beoordeling van wat in het algemeen belang is en de keus van de middelen om dit algemeen belang te dienen, komt de wetgever een “wide margin of appreciation” toe.

Bij wet voorzien
De door belanghebbende aangevochten oplegging van een eigen bijdrage voor zorg is bij wet voorzien en volgt direct uit de toepassing van dwingendrechtelijke bepalingen neergelegd in art. 6 AWBZ en het Bbz.

Doel eigen bijdrage
De Raad overweegt over het doel van de eigen bijdrage, als volgt. Uit de parlementaire stukken blijkt dat de wetgever voor ogen heeft gehad dat de AWBZ het risico borgt van kosten voor zorg die burgers zelf niet kunnen dragen. Om in de dekking van deze kosten te voorzien is een volksverzekering tot stand gebracht waarvoor iedere burger een inkomensafhankelijke premie betaalt en tevens, als hij zorg ontvangt, een bijdrage in de kosten van die zorg. Voor de burger die zorg met verblijf ontvangt geldt dat in aanmerking is genomen dat deze bespaart op uitgaven voor wonen, eten en drinken en andere kosten die verband houden met zelfstandig wonen. Eigen bijdragen heeft de wetgever ook nodig geacht om de AWBZ betaalbaar te houden.

In overeenstemming met de financiële situatie
Een belangrijke overweging om een percentage van het vermogen bij de vaststelling van de eigen bijdrage te betrekken is geweest dat verzekerden die naast hun maandelijkse inkomen, uitkering of pensioen over vermogen beschikken op die manier een eigen bijdrage gaan betalen die meer in overeenstemming is met hun financiële situatie. Op deze wijze wordt de scheve verhouding rechtgetrokken tussen personen die via een bedrijfspensioenfonds hun pensioen hebben geregeld en personen die dat doen via opbouw van hun particuliere vermogen.

Heffingsvrij vermogen
Hieraan is bovendien toegevoegd dat vermogen onder de grens van het geregelde heffingsvrije vermogen voor de vaststelling van de eigen bijdrage geheel buiten beschouwing wordt gelaten. Gelet op deze beweegredenen van de wetgever en de ruime beoordelingsmarge die de Staat in deze toekomt oordeelt de Raad als volgt. Er kan niet  staande worden gehouden dat het heffen van een eigen bijdrage voor AWBZ-zorg, waarvan de hoogte mede afhankelijk is van 8% van het vermogen van de verzekerde die deze zorg ontvangt, op een onevenwichtige afweging berust van de daarmee gediende gemeenschapsbelangen – het betaalbaar houden van de AWBZ door van die verzekerden een eigen bijdrage te verlangen die in overeenstemming is met hun financiële situatie – en het ingeroepen fundamentele recht.

Eigen bijdrage proportioneel
Over de vraag of de eigen bijdrage voor personen met ‘vermogen’, als belanghebbende proportioneel is, dan wel in haar geval tot een “individual and excessive burden” leidt, overweegt de Raad het volgende. De hoogte van de maandelijks te betalen eigen bijdrage is aan een maximum gebonden. Bovendien blijft een deel van het vermogen buiten beschouwing, doordat voor het in aanmerking te nemen vermogen een drempel geldt. Verder geldt dat de eigen bijdrage ten goede komt aan de bekostiging van de zorg van de verzekerde van wie die bijdrage wordt geheven. De eigen bijdrage van haar is weliswaar aanzienlijk, maar niet zodanig dat enkel op die grond gesproken kan worden van een “excessive burden”. Een en ander leidt tot de conclusie dat de vaststelling van de eigen bijdrage op grond van de AWBZ en het Bbz proportioneel is en dat niet gezegd kan worden dat deze in haar geval tot een “individual and excessive burden” leidt. Van schending van art. 1 van het EP is derhalve geen sprake.

Geen willekeur
Van de door belanghebbende bedoelde willekeur is geen sprake. De staatssecretaris heeft voor bepaalde groepen die specifieke gevolgen ondervinden van de vermogensbijtelling een regeling getroffen. De staatssecretaris heeft bij het treffen van deze regeling rekening gehouden met de ter zake in de Tweede Kamer van de Staten-Generaal bestaande wensen. De Raad verwijst naar overweging 8 van de aangevallen uitspraak.¹ Bij de keuze van de groepen waarvoor een uitzondering aangewezen werd geacht is daarenboven aansluiting gezocht bij de vermogenstoets opgenomen in de Wet op de zorgtoeslag, hetgeen betekent dat dezelfde uitkeringen voor de berekening van de vermogensbijtelling worden uitgezonderd als bij de vaststelling van de zorgtoeslag geschiedt. Belanghebbende verkeert niet in een situatie die zodanig vergelijkbaar is met diegenen waarvoor een regeling is getroffen, dat het niet treffen van een regeling voor gevallen als belanghebbende leidt tot regelgeving die strijdt met het verbod van willekeur.

Rapport Socialistische Partij
Daargelaten of uit het rapport van de Socialistische Partij onmiskenbaar volgt dat de premies hoger zijn dan de zorguitgaven AWBZ gaat het in 3.3 vermelde standpunt er ten onrechte aan voorbij dat aan het invoeren van de verplichte bijdrage hier in geding mede ten grondslag ligt de legitieme wensen om te komen tot een evenwichtige spreiding van de kosten naar draagkracht en het begrotingstekort binnen de daarvoor geldende normen te houden. Hieraan wordt nog toegevoegd dat art. 1 van het EP de rechter niet verplicht tot een – binnen de Nederlandse constitutionele verhoudingen niet voorziene – subsidiariteitstoetsing. Daarom is in het hier besproken kader niet van belang of de wetgever de met de vermogensinkomensbijtelling nagestreefde doelen ook had kunnen realiseren op een manier die niet of minder bezwarend is voor de groep AWBZ-verzekerden waartoe belanghebbende behoort (r.o. 7.2 van CRVB:2015:2597) .

Inwerkingtreding
De beroepsgrond dat sprake is van ongeoorloofde terugwerkende kracht omdat het peiljaar ligt voor de inwerkingtreding van het Bbz gaat eraan voorbij dat de rechtsgevolgen van een besluit gebaseerd op het Bbz als in geding eerst na 1 januari 2013 in werking treden, zodat van terugwerkende kracht als door belanghebbende bedoeld geen sprake is.

De Raad bevestigt de aangevallen uitspraken.

Redactionele noot
Aangenomen wordt dat deze uitspraak – in principe – van overeenkomstige toepassing is voor de Wmo 2007 en Wmo 2015. Art. 3.2 Uitvoeringsbesluit Wmo 2015 bepaalt wat onder vermogen wordt verstaan en art. 3.9 van het Besluit bepaalt wat onder het bijdrageplichtig inkomen wordt verstaan. Daarbij wordt wel opgemerkt dat het vragen van een bijdrage in de kosten niet dwingend rechtelijk is bepaald. De gemeenteraad zal zich daar over uit moeten laten. Verder is de Wmo 2015 naar zijn aard gericht is om te zorgen dat mensen zo lang mogelijk in hun eigen leefomgeving kunnen blijven. In het individuele geval zou het kunnen zijn dat het college besluit dat de bijdrage in de kosten niet of niet volledig verschuldigd is.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies

1. RBGEL:2014:1685 ↩