De voorzieningenrechter van de Rechtbank Oost-Brabant deed op 13 oktober 2015 een zeer lezenswaardige uitspraak die pas op 15 maart 2016 op rechtspraak is gepubliceerd (RBOBR:2015:5888).
Het zou kunnen dat publicatie van de uitspraak is gedaan vanwege de media-aandacht over het vragen van een bijdrage in de kosten (eigen bijdrage). Die kan alleen maar gebaseerd worden op de kostprijs van een maatwerkvoorziening. De voorzieningenrechter wordt verzocht een voorlopige voorziening te treffen omdat de kostprijs en de bijbehorende bijdrage in de kosten, volgens belanghebbende, niet in verhouding staan met elkaar.
Een woord vooraf: resultaatfinanciering
Uit de uitspraak maak ik op dat de gemeente in kwestie – in samenwerking met elf andere gemeenten – een resultaatgerichte financiering overeen is gekomen met de aanbieders van ondersteuning op grond van de Wmo 2015. In dit geval gaat het over begeleiding. Veel gemeenten doen dit ook bij huishoudelijke ondersteuning.1 Deze manier van financieren komt er kort gezegd op neer dat aanbieders een (gemiddeld) bedrag declareren op basis van een besluit zonder dat daarin een indicatie wordt gegeven in tijd (uren/minuten). Het besluit is gebaseerd op een resultaat.2
Het te bereiken resultaat wordt (meestal) tussen de cliënt en de aanbieder afgesproken, welke afspraken worden neergelegd in een ondersteuningsplan (zie bijvoorbeeld RBROT:2015:2196 en RBOBR:2015:4313). Om te bepalen wat de (gemiddelde) prijs is voor een bieden resultaat bij de noodzakelijke begeleiding wordt doorgaans een indeling op categorie gebruikt, zoals: basis, midden en zwaar (of iets dergelijks). De indeling wordt gedaan op basis van de objectief vastgestelde beperkingen in de zelfredzaamheid en participatie van de cliënt.
Het college betaalt dus voor de cliënten in zo’n zelfde categorie dezelfde prijs aan de aanbieder. Voor de aanbieder betekent dit dat zij niet in elk individueel geval zullen ‘uitkomen’ met de geboden ondersteuning qua tijd in verhouding tot het te factureren (standaard) bedrag. Echter in andere gevallen zal dat ruimschoots voldoende zijn. Om resultaatfinanciering overeen te komen zijn te behalen schaalvoordelen nodig waardoor efficiencywinst te behalen is.
Geïnteresseerden wijs ik op Training Blik op beleid Wmo op 19 april in Utrecht. Kom een middag brainstormen met een blik vooruit op het Wmo-beleid. Je ontvangt veel voorbeeldbepalingen!
Tot zover het woord vooraf, nu naar de uitspraak.
Feiten en omstandigheden
Belanghebbende heeft door meerdere herseninfarcten niet aangeboren hersenletsel. Hij had een AWBZ-indicatie voor begeleiding individueel, laatstelijk klasse 1 tot 30 augustus 2015 in de vorm van zorg in natura. Deze AWBZ-zorg bestond uit één uur begeleiding per week en werd uitgevoerd door zorgverleningsinstantie ZoZijn. Hij betaalde hiervoor een eigen bijdrage per vier weken van € 37 en sinds het vervallen van de Wtcg-toeslag per 1 januari 2015 een bedrag van € 61 per vier weken. Hij heeft om verlenging van de indicatie verzocht en wil graag dat Zozijn de begeleiding voortzet.
Gezamenlijk vastgesteld beleid
Het college heeft zijn beleid in het kader van de Wmo 2015 gezamenlijk met elf gemeenten in de regio vastgesteld. De gemeenten hebben voor verschillende vormen van ondersteuning kostprijzen afgesproken met alle aanbieders van begeleiding in de regio.
Toekenning (bestreden besluit)
Het college kent belanghebbende over de periode van 1 september 2015 tot en met 31 augustus 2017 een maatwerkvoorziening toe voor individuele begeleiding (basis) in de vorm van zorg3 in natura. Hij is daarvoor een eigen bijdrage4 verschuldigd van maximaal de kostprijs van deze maatwerkvoorziening. Die bedraagt € 505,85 per vier weken. Daarbij deelt het college ook mee dat de aan hem op grond van Awbz toegekende voorziening, die afliep op 30 augustus 2015, op grond van het overgangsrecht is verlengd tot en met 31 augustus 2015.
Redactionele opmerking. Ik ga er van uit dat het bedrag van € 505,85 gebaseerd is op de eerder genoemde afspraken tussen de elf gemeenten en de aanbieders rondom resultaatfinanciering. Belanghebbende valt blijkbaar in de categorie ‘basis’.
Belanghebbende komt in bezwaar.
Nieuw besluit
Hangende het bezwaar neemt het college een (nieuw) besluit van 23 september 2015. Daarin is bepaald dat de kostprijs van de begeleiding aan belanghebbende € 60 per uur bedraagt. Het college deelt daarbij ook mee dat de eigen bijdrage wordt vastgesteld door het CAK. De hoogte daarvan is afhankelijk van het verzamelinkomen, maar bedraagt maximaal de kostprijs van deze maatwerkvoorziening, te weten € 505,85.
Het bestreden besluit en het daartegen gerichte bezwaar
De voorzieningenrechter stelt vast dat het bestreden besluit niet vermeldt voor hoeveel uur belanghebbende is aangewezen op begeleiding individueel. Partijen zijn het er echter over eens dat dit 1 uur begeleiding individueel per week is en dat hij die zorg5 ook afneemt. Tussen partijen is niet in geschil dat de financiële draagkracht van belanghebbende tenminste € 505,85 per vier weken bedraagt. Belanghebbende voert in bezwaar aan dat een kostprijs van € 505 per vier weken niet in verhouding staat tot de één uur begeleiding die hij per week afneemt en onevenredig veel hoger is dan de voorheen geldende eigen bijdrage. De voorzieningenrechter stelt vast dat het besluit van 23 september 2015 het bestreden besluit vervangt (hierna: vervangende besluit).
Het vervangend besluit
Hangende het bezwaar neemt het college aldus een vervangend besluit. Daaraan ligt ten grondslag dat:
- het hanteren van de met de zorgverlener6 afgesproken gemiddelde prijs voor een kleine groep personen,
- die een beperkt aantal uren zorg7 afneemt, en
- een hoog inkomen heeft,
niet in verhouding staat tot de geleverde diensten.
Ongewenst effect
Dit is een ongewenst effect van de prijsafspraken tussen gemeente en zorgaanbieder. Om deze reden is besloten die werkwijze te herzien. Voor de kostprijs die aan het CAK wordt gemeld zal nieuw beleid worden vastgesteld. Vooruitlopend op dit beleid stelt het college de kostprijs in dit individuele geval vast op het aantal uren dat belanghebbende afneemt, vermenigvuldigd met een geschatte uurprijs van € 60. Dat is gelijk aan het tarief dat Zozijn hanteert voor een particulier voor begeleiding individueel. Ter zitting geeft het college aan dat het zich voor deze schatting heeft gebaseerd op informatie uit het met belanghebbende gevoerde keukentafelgesprek.
Vervangend besluit: voldoende belang
Omdat het vervangende besluit niet volledig tegemoetkomt aan de bezwaren tegen het bestreden besluit is het bezwaar op grond van het bepaalde in art. 6:19 lid 1 Awb van rechtswege gericht tegen het vervangende besluit. Er is geen grond voor het oordeel dat belanghebbende daarbij onvoldoende belang heeft. Het verzoek om een voorlopige voorziening ontleent daarom zijn connexiteit mede aan het vervangende besluit.
Beslissing op bezwaar
Bij deze stand van zaken heeft belanghebbende geen belang bij een inhoudelijk oordeel van de voorzieningenrechter over het bestreden besluit. Overigens staat de vervanging van het bestreden besluit niet in de weg aan vernietiging daarvan als hij daarbij belang heeft. Het college moet zich daarover in de beslissing op bezwaar nog een oordeel vormen.
Hoogte bijdrage in de kosten
Belanghebbende wijst op het volgende. Ook bij een kostprijs van € 60 per uur moet hij per vier weken € 240 aan eigen bijdrage betalen. Dat is wel minder dan de € 505,85 in het bestreden besluit, maar nog steeds geen bedrag dat in verhouding staat tot de eigen bijdrage van € 61 per vier weken die hij voorheen betaalde. Hij kan dit niet betalen en neemt hierdoor na het aflopen van de vorige indicatie de zorg niet meer af, terwijl hij die wel nodig heeft.
Spoedeisend belang
De voorzieningenrechter is van oordeel dat belanghebbende een spoedeisend belang heeft bij beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening. Het vervangende besluit strekt er toe dat verzoeker de kosten van de begeleiding door ZoZijn geheel zelf zal moeten dragen. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Bevoegdheid
Art. 2.1.4 lid 1 Wmo 2015 bepaalt dat bij verordening kan worden bepaald dat een bijdrage in de kosten is verschuldigd voor een maatwerkvoorziening. Art. 2.1.4 lid 3 Wmo 2015 bepaalt dat het totaal van de bijdragen voor een maatwerkvoorziening de kostprijs niet te boven gaat.
Volledige kostprijs voldoen
Hieruit volgt dat de wetgever rekening heeft gehouden met de mogelijkheid dat een belanghebbende die is aangewezen op een maatwerkvoorziening, maar dat hij gezien de hoogte van zijn inkomen en vermogen de volledige kostprijs van de maatwerkvoorziening in de vorm van een eigen bijdrage moet voldoen. Dat dit – als de gemeente daarvoor kiest – in voorkomende gevallen tot hoge kosten voor de belanghebbende leidt is dus door de wetgever voorzien en aanvaard.8 Dit betekent echter wel dat de kostprijs van een maatwerkvoorziening zorgvuldig moet worden vastgesteld.
Kostprijsberekening
In de verordening, bedoeld in art. 2.1.4 lid 1, moet de gemeenteraad bepalen hoe de kostprijs wordt berekend. Onder kostprijs wordt in paragraaf 3.10 van de Memorie van Toelichting (TK 33 841, nr. 3, p. 44) overeenkomstig het taalgebruik de prijs verstaan waarvoor de gemeente de voorziening heeft ingekocht bij de aanbieder of leverancier en de daarin begrepen onderhoudskosten. Deze bepaling begrijpt de voorzieningenrechter aldus dat de essentialia van het voorzieningenpakket in de verordening zelf moeten vastliggen (zie CRVB:2010:BO7133). Deze uitspraak geldt ook voor de huidige situatie. Dit kan worden opgemaakt uit p. 4 van de MvT. Daar wordt vermeld dat in de gemeenteraad, na goede samenspraak met alle betrokkenen, de inhoud, beschikbaarheid, reikwijdte en kosten van voorzieningen zal worden afgewogen, en dat de inhoud, beschikbaarheid en reikwijdte zullen worden bepaald door lokale democratische besluitvorming.
Gemeentelijke Verordening
De Verordening van de gemeente in kwestie bepaalt niet hoe de kostprijs van een maatwerkvoorziening wordt berekend. Wel bepaalt art. 14 lid 4, aanhef en onder a, van de Verordening dat het college nader regelt hoe de kostprijs van een maatwerkvoorziening wordt bepaald. Het is echter – naar voorlopig oordeel – niet in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever dat de gemeenteraad de bevoegdheid tot het stellen van regels op dit punt ongeclausuleerd aan het college overlaat. Het moet er daarom voorshands voor worden gehouden dat art. 14 van de Verordening niet voldoet aan de eisen die art. 2.1.4 lid 3 Wmo 2015 stelt.
Redactionele opmerking. Dat kan in de bodemprocedure een onverbindend besluit opleveren, met alle (financiële) gevolgen voor de gemeente van dien.
Nadere regels
Het college heeft wel in art. 12 lid 4 van de Nadere regels maatschappelijke ondersteuning geregeld dat de kostprijs van een maatwerkvoorziening in natura wordt bepaald door een aanbesteding, na een consultatie in de markt, of in overleg met de aanbieder. Ook als de wijze van berekening van de kostprijs in de Nadere regels in plaats van in de Verordening zou kunnen worden geregeld vormt art. 12 lid 4 naar voorlopig oordeel geen voldoende uitwerking van art. 2.1.4 lid 1 Wmo 2015. Art. 12 lid 4 van de Nadere regels bevat immers geen objectieve maatstaf voor de beoordeling van de vraag of in een concreet geval wordt voldaan aan het bepaalde in art. 2.1.4 lid 3 Wmo 2015. Ook in de Nadere regels is dus niet gewaarborgd dat voor iedere individuele belanghebbende een kostprijs voor de maatwerkvoorziening wordt vastgesteld die de gemeente ook daadwerkelijk aan de aanbieder betaalt.
Redactionele opmerking. Gemeenten moeten onder andere de te hanteren kostprijzen doorgeven aan het CAK. Verder zijn doorgaans afspraken gemaakt dat de aanbieder de omvang van de geboden ondersteuning doorgeeft aan het CAK zodat de periodebijdrage kan worden berekend (vergelijk CRVB:2010:BO6880). In de onderhavige zaak is dat het bedrag dat de gemeenten met de aanbieders zijn overeengekomen: de kostprijs. En dus, behoudens het nieuw te formuleren beleid, niet de feitelijk geboden ondersteuning qua tijd.
Individueel geval
Dat die kostprijs per individueel geval moet worden vastgesteld blijkt uit het antwoord van de staatssecretaris van VWS van 9 september 2015 op Kamervragen over dit onderwerp. Er kan, aldus de staatssecretaris, geen misverstand over bestaan dat de eigen bijdrage van de belanghebbende in geen geval hoger mag zijn dan de kostprijs die een gemeente aan de aanbieder voor de dienst of voorziening betaalt. De vraag die verder rijst is of het college in het vervangende besluit is uitgegaan van een juiste kostprijs.
Redactionele opmerking. Het uitgangspunt voor de bijdrage in de kosten voor de maatwerkvoorziening (in natura) is het resultaat dat vooraf wordt vastgesteld in plaats van het feitelijk geleverde aantal uren ondersteuning. Dit resultaat kan bijvoorbeeld een «schoon huis» zijn (Stb. 2014, 420, p. 33). De vraag is wat de wetgever precies heeft bedoeld met ‘het resultaat’.
Kostprijs vervangende besluit
De in het vervangende besluit gehanteerde kostprijs van € 60 per uur is volgens het college ter zitting een schatting, gebaseerd op het tarief dat ZoZijn in rekening brengt voor begeleiding individueel (basis) aan particulieren. Volgens het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is een schatting van een kostprijs geen toegestane vorm van vaststelling van de kostprijs als bedoeld in art. 2.1.4 Wmo 2015. Al omdat, gelezen in samenhang met wat daarover in de MvT is opgemerkt, dit niet de prijs is waarvoor de gemeente de maatwerkvoorziening heeft ingekocht.
Schaalvoordelen en efficiencywinst
Gezien de grootte van het samenwerkingsverband waarin het college met andere gemeenten de zorg9 heeft ingekocht, is immers aannemelijk dat de samenwerkende gemeenten vanwege schaalvoordelen en efficiencywinst een aanmerkelijk lagere prijs hebben bedongen dan de prijs die ZoZijn voor begeleiding individueel (basis) aan particulieren in rekening brengt. Het voorgaande impliceert dat ook het vervangende besluit naar voorlopig oordeel in bezwaar geen stand zal kunnen houden. De staatssecretaris acht het blijkens de hiervoor genoemde antwoorden op Kamervragen voorts van belang dat gemeenten maatwerk leveren, en dat, indien zou blijken dat de bestaande systematiek in individuele gevallen leidt tot een ongewenste uitkomst, de gemeente in zo’n geval borgt dat een cliënt niet om financiële redenen afziet van ondersteuning. Hoewel art. 2.1.4 lid 3 Wmo 2015 dit naar voorlopig oordeel bepaald niet uitsluit, lijkt het er toch op alsof de staatssecretaris het de taak van de gemeenten acht er voor zorg te dragen dat de eigen bijdrage in relatie tot de kostprijs van de maatwerkvoorziening niet zodanig hoog oploopt dat de belanghebbende afziet van het gebruik van de maatwerkvoorziening. Dat is in het onderhavige geval echter precies wat dreigt te gaan gebeuren.
Nieuw beleid
Het college is doende nieuw beleid te formuleren dat de ongewenste effecten van de gemaakte beleidskeuzes voor de kleine groep waartoe verzoeker behoort wegneemt. Ter zitting verschaft het college echter geen duidelijkheid over de inhoud van het nieuwe beleid of de termijn waarbinnen dit nieuwe beleid zal worden geïmplementeerd.
Voorlopige voorziening toegewezen
Bij deze stand van zaken ziet de voorzieningenrechter aanleiding een voorlopige voorziening te treffen. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat:
- het thans geldende juridisch kader geen objectieve normen bevat voor de vaststelling van de kostprijs van een maatwerkvoorziening;
- de in het vervangende besluit genoemde kostprijs niet is gebaseerd op de kostprijs waarvoor het college zelf de begeleiding individueel (basis) heeft ingekocht; en
- de werkelijke kostprijs per uur niet bekend is, omdat kennelijk een standaardprijs is afgesproken voor maatwerkvoorzieningen van gemiddelde omvang.
Ook neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat ook het vervangende besluit tot gevolg heeft dat belanghebbende wordt geconfronteerd met een aanzienlijke lastenverzwaring zonder dat hij de gelegenheid heeft gehad zijn uitgavenpatroon aan deze lastenverzwaring aan te passen.
Aanpassen bestaand uitgavepatroon
Het feit dat iemand op zichzelf in staat is een hoge eigen bijdrage te betalen betekent immers niet dat betaling van die eigen bijdrage onmiddellijk kan worden ingepast in het bestaande uitgavenpatroon, dat immers mede gevormd is met inachtneming van de voorheen geldende lagere eigen bijdrage.
Handhaven bijdrage overgangsrecht
Omdat onduidelijk is wanneer het aangekondigde nieuwe beleid zal ingaan en wat de inhoud daarvan zal zijn ziet de voorzieningenrechter aanleiding de tot en met 31 augustus 2015 geldende eigen bijdrage te handhaven. De voorzieningenrechter bepaalt daarom bij wege van voorlopige voorziening dat belanghebbende tot zes weken na de datum van verzending van het besluit op bezwaar een eigen bijdrage voldoet van € 61 per periode van vier weken. De besluiten van 17 augustus 2015 en 23 september 2015 worden geschorst tot zes weken na de datum van bekendmaking van de beslissing op bezwaar. De voorzieningenrechter wijst verzoeker er wel op dat hij op termijn rekening zal moet houden met een aanmerkelijke verhoging van de eigen bijdrage.
Redactionele noot
Ik zie uit naar de uitspraak in de bodemprocedure van deze rechtbank. Feitelijk spelen er in deze zaak twee kwesties. Als eerste de vraag of de bijdrage in de kosten niet gebaseerd moet worden op de feitelijke omvang van de geboden ondersteuning. De kostprijs bij resultaatfinanciering kan er namelijk toe leiden dat cliënten meer moeten betalen dan de ondersteuning die feitelijk is geboden. De tweede kwestie gaat over de vraag hoe moet worden omgegaan met cliënten die in 2015 onder het overgangsrecht vielen, zoals belanghebbende in kwestie. Zij betaalden op grond van de AWBZ-regels een veel lagere eigen bijdrage vanwege de gemaximeerde uurprijs van € 14,20 in art. 16d lid 1 Bijdragebesluit zorg (zie blog update overgangsrecht).
Als ik het goed heb begrepen heeft het CAK een groot aantal personen, voor wie de bijdrage in de kosten op grond van de Wmo 2015 hoger kan uitvallen, aangeschreven. De vraag die bij mij opkomt is of gemeenten elke individuele cliënt op de hoogte hebben gesteld van het feit dat de bijdrage in de kosten veel hoger kan uitvallen. Mogelijk niet omdat de daarvoor noodzakelijke (persoons)gegevens niet tijdig beschikbaar waren.
Bij de uitvoering van het ambtshalve onderzoek, als bedoeld in art. 8.6 lid 1 Wmo 2015, is het college sowieso verplicht de cliënt voor te lichten over wat hij zal gaan betalen aan bijdrage in de kosten (art. 2.3.2 lid 4 onder g Wmo 2015). Maar de vraag is of voorlichting in eerder stadium niet aangewezen is (of had moeten zijn). Zou een overgangsperiode zijn aangewezen voor zover dat niet is gebeurd? Dit met het oog op een aanpassing van iemands uitgavepatroon zoals ook de voorzieningenrechter aangeeft. Ik begrijp de antwoorden van de staatssecretaris op de eerder genoemde Kamervragen tegen deze achtergrond. Overigens wijs ik er nog op dat cliënten vanaf 1 januari 2015 ook nog eens geconfronteerd kunnen worden met een hogere bijdrage in de kosten door de werking van de Invoering van een vermogensinkomensbijtelling in de AWBZ en de Wmo (Stb. 2012, 547).
In het algemeen stel ik me op het standpunt dat het niet de bedoeling is geweest van de wetgever dat gemeenten moeten afzien van het vragen van een bijdrage in de kosten omdat het een hoog bedrag is. Dat brengt het systeem nu eenmaal met zich mee. Het vragen van een bijdrage in de kosten is een bevoegdheid van de gemeenteraad die neergelegd is in de verordening als bedoeld in art. 2.1.3 Wmo 2015. Deze bevoegdheid kan aan het college worden gelegeerd voor zover de aard van de bevoegdheid zich daar niet tegen verzet (vergelijk CRVB:2010:BO6880 en CRVB:2010:BO9987). Zie overigens ook art. 3.8 lid 4 onder c Uitvoeringsbesluit Wmo 2015 waarin de ‘hardheidsclausule’ van art. 16d lid 5 onder b van het Bijdragebesluit zorg is overgenomen. De geïnteresseerde lezer wijs ik tot slot nog op de blog updates “de knoppen van de eigen bijdrage” en “aangenomen moties eigen bijdragen”. Het onderwerp staat in ieder geval volop in de belangstelling.
©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies
hulp bij het huishouden ↩
bij huishoudelijke ondersteuning wordt doorgaans het resultaat een schoon en leefbaar huis gebruikt ↩
ondersteuning ↩
bijdrage in de kosten ↩
ondersteuning op grond van de Wmo 2015 ↩
aanbieder in de zin van de Wmo 2015 ↩
ondersteuning ↩
vergelijk CRVB:2016:83, met dien verstande dat het vragen van een bijdrage in de kosten onder de Wmo 2015 niet dwingendrechtelijk is bepaald. Het is een bevoegdheid van de gemeenteraad. ↩
ondersteuning ↩