Centrale Raad spreekt recht over Wmo 2015 – deel 1

Eindelijk was het dan zover.
De Raad spreekt recht over de Wmo 2015. In de uitspraken CRVB:2016:1402, CRVB:2016:1403 en CRVB:2016:1404 op grond van de Wmo 2015 verschaft de Raad op een aantal belangrijke punten duidelijkheid over de uitvoering van de Wmo 2015.

Echter een aantal uitspraken op grond van de Wmo 2007 spelen volgens mij ook een belangrijke rol voor de Wmo 2015. En zo blijkt ook. Het betreft in ieder geval CRVB:2015:4262 en CRVB:2016:430 omdat deze uitspraken door de Raad in twee Wmo 2015-uitspraken worden aangehaald. Daarnaast mag worden aangenomen dat CRVB:2016:1491 (ook onder de Wmo 2007 tot stand gekomen) van belang is voor de uitvoering van de Wmo 2015. De Raad oordeelt in die uitspraak over de vraag of het college huishoudelijke verzorging mag toekennen in resultaatgebieden.

De uitspraken van Raad geven antwoorden op vragen maar roepen ook vragen op. En het is natuurlijk ook zo dat niet alle vragen die de Wmo 2015 oproept zijn beantwoord. De komende tijd wordt in blogupdates een verdieping geschreven over de verschillende aspecten van deze jurisprudentie.

Deze blogupdate gaat in op een zeer actuele en prangende vraag: zijn gemeenten weer terug bij af? De Raad oordeelt namelijk dat het toekenningsbesluit voor een maatwerkwerkvoorziening in de vorm van huishoudelijke hulp gebaseerd moet zijn op een zogeheten objectieve maatstaf (CRVB:2016:1402 en CRVB:2016:1403).

Huishoudelijke hulp
Allereerst een niet verrassende uitkomst misschien dat huishoudelijke verzorging als bedoeld in de Wmo 2007 binnen de reikwijdte valt van de Wmo 2015. Daarmee is het een prestatie op grond van de wet. Volgens de Raad bevat de wetsgeschiedenis geen enkel aanknopingspunt dat de wetgever op dit punt heeft willen breken met de Wmo 2007 en evenmin dat het voeren van een gestructureerd huishouden niet mede de zorg voor een schoon en op orde houden van het huishouden zou omvatten, als ook de zorg voor het kunnen beschikken over schoon beddengoed en schone kleding. De Raad schaart huishoudelijke hulp onder het kernbegrip zelfredzaamheid, want de wet zelf geeft hier geen definitie van. Het college zal in voorkomende gevallen algemene voorzieningen moeten treffen op basis van het beleidsplan (art. 2.1.2 Wmo 2015) en/of maatwerkvoorzieningen moeten verlenen als de cliënt daar op is aangewezen (art. 2.3.1 Wmo 2015).

Grote beleidsvrijheid
De Raad oordeelt dat het gemeentebestuur een grote beleidsvrijheid heeft bij de uitvoering van de Wmo 2015. Dat vloeit voort uit art. 2.1.2 en art. 2.1.3 Wmo 2015. Beleidskeuzen van de gemeenteraad en – binnen de daarvoor gestelde grenzen – door het college zijn voor de bestuursrechter een gegeven, die (in principe) slechts terughoudend kunnen worden getoetst.

Grenzen maatwerkvoorziening
De bedoelde beleidsvrijheid bij het verlenen van maatwerkvoorzieningen vindt volgens de Raad in ieder geval zijn grens in art. 2.3.5 lid 3 Wmo 2015. Daarin is bepaald dat een maatwerkvoorziening een passende bijdrage moet leveren aan de zelfredzaamheid en participatie van de cliënt zodat die zo lang mogelijk in zijn leefomgeving kan blijven.

Beleidsregels
Hoewel het college op grond van art. 1:3 lid 4 Awb bevoegd is ter invulling van het begrip een schoon en leefbaar huis beleidsregels vast te stellen, mogen deze regels niet willekeurig zijn en moeten deze, gelet op art. 3:2 Awb en art. 3:46 Awb, op objectieve criteria, steunend op deugdelijk onderzoek berusten. Overleg met aanbieders en cliëntenraden is daartoe, volgens de Raad, niet toereikend. Het moet gaan om een objectief onderzoek, uit te voeren door onafhankelijke derden die geen belang bij de uitkomst hebben. Dat klinkt heel logisch. Door het college gecontracteerde aanbieders hebben altijd een (eigen) belang.

Maatwerk verplicht
Volgens de Raad vloeit uit art. 2.3.5 lid 3 Wmo 2015 voort dat als het onderzoek uitwijst dat in het concrete geval maatwerk moet worden geboden, niet kan worden volstaan met standaardoplossingen. Verder volgt uit de wetsgeschiedenis dat de te treffen maatwerkoplossingen heel divers van aard kunnen zijn. Er bestaat dus niet één oplossing, maar er kunnen meerdere wegen naar Rome leiden. Het is aan het college, waar mogelijk rekening houdend met de redelijke wensen van de aanvrager, om te besluiten hoe het de aanvrager ondersteunt en met welk pakket van de op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de persoon afgestemde diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen of andere maatregelen een passende bijdrage aan de zelfredzaamheid of participatie wordt geleverd. De verplichting om een maatwerkvoorziening te bieden gaat echter niet zo ver dat de aanvrager in exact dezelfde of wellicht zelfs betere positie wordt gebracht dan waarin hij verkeerde voor hij de ondersteuning nodig had. De gevraagde ondersteuning moet in een redelijke verhouding staan tot wat de situatie van de aanvrager was voor hij ondersteuning nodig had (TK 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 149 en 150).

Modules in de beleidsregels
De gemeente in CRVB:2016:1402 en CRVB:2016:1403 hanteert modules in de beleidsregels waaronder een basismodule van maximaal 78 uur per jaar voor een schoon en leefbaar huis. De Raad oordeelt dat de maatstaf in de beleidsregels niet berust op een hiervoor bedoeld onderzoek. Er bestaat namelijk geen inzicht in de vraag:

• welk niveau van schoon voor een huishouden verantwoord is,
• welke concrete activiteiten daarvoor verricht moeten worden,
• hoeveel tijd daarvoor nodig is; en
• met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden,

om te kunnen spreken van een schone en leefbare woning. Dat geldt ook voor prestaties die zijn gericht op het kunnen beschikken over schone en draagbare kleding. De Raad oordeelt dan ook dat het college niet in redelijkheid tot de vaststelling van het beleid heeft kunnen komen.

Toekennen in resultaatgebieden
Er zijn gemeenten die huishoudelijke hulp toekennen in de vorm van te behalen resultaten (resultaatgebieden). Het beleid beschrijft deze resultaatgebieden, bijvoorbeeld wat wordt verstaan onder een schoon en leefbaar huis. Hoe deze resultaten worden behaald wordt doorgaans door de aanbieder in samenspraak met de cliënt afgesproken en neergelegd in een zogeheten ondersteuningsplan. De Raad oordeelt in CRVB:2016:1491 (Wmo 2007) dat deze gehanteerde wijze van toekenning van huishoudelijke verzorging in resultaatgebieden een duidelijke maatstaf mist. De beleidsregels noch het toekenningsbesluit verschaffen inzicht in de vraag:

• op welke concrete wijze invulling wordt gegeven aan het bereiken van de resultaten een schoon en leefbaar huis (…); en
• hoe met de te behalen resultaten een als compensatie te kwalificeren resultaat van de huishoudelijke verzorging kan worden verkregen.

Daarbij merkt de Raad nog op dat deze duidelijkheid ook niet wordt verkregen uit het bij het toekenningsbesluit meegestuurde overzicht van de aanbieder waarop het toegekende budget¹ voor huishoudelijke hulp is vermeld. Aan de hand van dit overzicht kan immers niet worden vastgesteld:

• welke concrete zorg aan betrokkene wordt geboden; en
• hoe die zorg bijdraagt aan compensatie van de door betrokkenen ondervonden beperkingen bij het voeren van een huishouden.

Dat aanbieders zich jegens het college hebben gecommitteerd om de in de beleidsregels genoemde resultaatgebieden te behalen, maakt dit volgens de Raad niet anders. Opgemerkt wordt dat uit art. 2.6.3 Wmo 2015 voortvloeit dat het aan het college voorbehouden is om de rechten en plichten vast te stellen (lees prestatie toe te kennen). De aanbieder is (slechts gehouden) om jegens het college een voorziening te leveren (art. 1.1.1 lid 1 Wmo 2015 en r.o. 4.5.7 in CRVB:2016:1404).

Betekenis uitvoering Wmo 2015
Zoals in het begin van dit blog staat oordeelt de Raad dat de wetsgeschiedenis geen enkel aanknopingspunt bevat dat de wetgever op dit punt heeft willen breken met de Wmo 2007 en evenmin dat het voeren van een gestructureerd huishouden niet mede de zorg voor een schoon en op orde houden van het huishouden zou omvatten, als ook de zorg voor het kunnen beschikken over schoon beddengoed en schone kleding. Daaruit moet worden afgeleid dat de huishoudelijke verzorging zoals in 2007 is overgeheveld naar de Wmo in stand is gebleven. Ik maak uit de verschillende uitspraken op dat het niet zoveel uitmaakt op welke manier het college de maatwerkvoorziening  in de vorm van huishoudelijke hulp toekent: resultaatgebieden, aandachtsgebieden, standaardmodules, maatwerkmodules, et cetera. Het gemeentebestuur heeft een grote mate van beleidsvrijheid in de manier waarop maatwerkoplossingen worden geboden. De bestuursrechter zal echter altijd toetsen of het binnen de grenzen van art. 2.3.5 lid 3 Wmo 2015 valt: levert de geboden oplossing een passende bijdrage aan de zelfredzaamheid en participatie van de cliënt zodat die zo lang mogelijk in zijn leefomgeving kan blijven. Bij de huishoudelijk hulp geldt in ieder geval dat deze kwalificatie van de bestuursrechter door het college alleen kan worden verkregen als in het toekenningsbesluit de activiteiten staan, de tijd die daarmee gemoeid is en met welke frequentie de activiteiten worden uitgevoerd (zie r.o. 5.7.4 van CRVB:2016:1402).

Doodlopende weg
In mijn werkpraktijk hoor ik met regelmaat de opmerking dat colleges ná de uitspraken van de Raad op 18 mei jl. nog zorgvuldiger onderzoek willen gaan doen bij de controle op bijvoorbeeld het schone huis. Ook wordt ingezet op de aanbieder die bij de activiteiten een frequentie (maar geen tijdseenheid) moet aangeven in het ondersteuningsplan. Dat is mijns inziens toch echt een doodlopende weg. Het moet gaan om een objectieve maatstaf. Welke maatstaf voldoet?

Het CIZ-protocol huishoudelijke verzorging
De normen van het CIZ-protocol huishoudelijke verzorging kan de toets in ieder geval wel doorstaan. In CRVB:2007:BC1097 oordeelt de Raad dat de tijden in dat Protocol tot stand zijn gekomen in overleg met organisaties, behorende tot de Regiegroep Indicatiestelling AWBZ: Arcares, VGN, MEE, Per Saldo, CG Raad, LOT, Cliëntenbond en LOC. Daarmee berust de inhoud van dit protocol op een deskundige analyse van de zorgbehoefte van leefeenheden.

Verlaging normtijden
In CRVB:2016:1402 en CRVB:2016:1403 introduceert de Raad twee uitspraken die onder de Wmo 2007 tot stand zijn gekomen. Genoemd worden CRVB:2015:4262² en CRVB:2016:430. In die uitspraken oordeelt de Raad dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt dat de verlaagde normtijden uit het hiervoor genoemde Protocol op objectieve criteria berusten.

Bij gebreke van zo’n onderzoek
De vraag is hoe de bestuursrechter oordeelt. Uit de uitspraken CRVB:2016:1402 ³ en CRVB:2016:1403⁴ blijkt dat:

• bij gebreke aan een objectieve maatstaf; en
• als de bestuursrechter zelf kan voorzien als bedoeld in art. 8:72 lid 3 aanhef en onder b Awb,

deze aansluiting zal zoeken bij de laatste niet in geschil zijnde indicatie, dan wel de normen van het CIZ-protocol huishoudelijke verzorging.

Nieuw onderzoek
In de ledenbrief van de VNG dd. 3 juni 2016 las ik dat de gemeente uit CRVB:2016:1402 en CRVB:2016:1403 zo’n onderzoek heeft uitgezet bij een onafhankelijke derde. Daarvan worden de uitkomsten binnenkort verwacht.

Kwaliteitsnormen schoonmaakdienstverlening
Verder kwam ik in mijn werkpraktijk tegen dat gemeenten onderzoeken of met de Nederlandse norm NEN 2075 (kwaliteitsnorm schoonmaakdienstverlening) zou kunnen volstaan voor de hier bedoelde objectieve maatstaf. Gemeenten hanteren deze voorwaarde vaak bij de inkoop. Na enig speurwerk kwam ik erachter dat deze normen niet openbaar zijn en slechts met een licentie gebruikt kunnen worden. Nog los van de inhoud van deze NEN-normen, roept het ook de vraag op of dergelijke normen wel als beleidsregel kunnen fungeren, dit in verband met de kenbaarheid voor burgers.

Jurisprudentie Afdeling
In RVS:2011:BP2750 oordeelt de Afdeling dat de kenbaarheid van NEN-normen voor bouwers, architecten, installateurs en andere bij de bouw direct betrokkenen is voldoende verzekerd, nu zij de NEN-normen tegen redelijke betaling kunnen aanschaffen. Voor burgers zal de koopprijs wellicht een belemmering vormen om daarvan kennis te nemen. Naar het oordeel van de Afdeling is de kenbaarheid ook voor de burger voldoende verzekerd als de NEN-normen voor de burger ter inzage liggen en zonder belemmering geraadpleegd kunnen worden. Terinzagelegging van de NEN-normen vindt feitelijk plaats in de bibliotheek van het Nederlands Normalisatie Instituut waar belangstellenden van de NEN-normen kunnen kennis nemen. De Afdeling gaat daarbij uit van de niet onredelijke veronderstelling dat voor de burger voldoende kenbaar is of kan zijn dat deze normen aldaar kunnen worden ingezien, voor zover deze niet al bij de gemeente zelf kunnen worden ingezien.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies

1. het te facturen bedrag ↩

2. zie CRVB:2016:2002 waar dezelfde gemeente in kwestie wederom bij de Raad verschijnt ↩

3. zie r.o. 5.7.4 ↩

4. zie r.o. 5.8.4 ↩