Is mantelzorg een domeinoverschrijdend begrip? Niet helemaal zou ik zeggen want er is niet één wet maar twee wetten die een definitie geven van mantelzorg. Als eerste is dat de Wmo 2015 en de tweede wet waarin een definitie is opgenomen is de Wet langdurige zorg (Wlz). In mijn werkpraktijk merk ik dat het begrip mantelzorg steeds veel vragen oproept bij uitvoerders, beleidsmedewerkers en medewerkers bezwaar & beroep.
Omdat er veel over te vertellen is heb ik er een Serie voor aangemaakt. In de linkerkolom op de website kun je zien welke Series er zijn. Als je klikt op de Serie van je keuze, zie je alle Blog updates in de Serie die zijn geschreven.
Laten we het begrip mantelzorg eens onder de loep nemen.
Wmo 2015
In de Wmo 2015 wordt mantelzorg als volgt beschreven: hulp ten behoeve van zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen, opvang, jeugdhulp, het opvoeden en opgroeien van jeugdigen en zorg en overige diensten als bedoeld in de Zorgverzekeringswet (Zvw), die rechtstreeks voortvloeit uit een tussen personen bestaande sociale relatie en die niet wordt verleend in het kader van een hulpverlenend beroep.1
Mantelzorgers worden tot het sociale netwerk gerekend. Dat zijn personen uit de huiselijke kring en (of) andere personen met wie iemand een sociale relatie onderhoudt.2 Dat betekent overigens ook dat de mantelzorger niet perse onderdeel uit hoeft te maken van de leefeenheid van degene aan wie mantelzorg wordt geboden. Mantelzorg is in ieder geval vrijwillig en onbetaald (CRVB:2017:17).
Jeugdwet en Zorgverzekeringswet
De Jeugdwet (JW) en de Zvw en de daarop gebaseerde lagere regelgeving kennen het begrip mantelzorg niet. Dat wil overigens niet zeggen – gelet op de gewijzigde definitie3 in de Wmo 2015 van het begrip mantelzorg – dat aan betrokkenen geen mantelzorg geboden kan worden.
Wlz
Zoals gezegd kent de Wlz ook een definitie van mantelzorg. Daaronder wordt een natuurlijke persoon verstaan die rechtstreeks voortvloeiend uit een tussen personen bestaande sociale relatie zorg verleent zonder dat dit beroeps- of bedrijfsmatig geschiedt.4 Ook deze mantelzorger hoeft niet perse onderdeel uit te maken van de leefeenheid van de verzekerde. Verder geldt natuurlijk dat ook deze mantelzorg vrijwillig en onbetaald word geboden.
Niet verzilveren van een aanspraak
Uit beide definities5 volgt dat de ondersteuning of zorg die door de mantelzorger wordt geboden een wettelijke aanspraak vertegenwoordigd. Voor de Wmo 2015 kan die aanspraak betrekking hebben op: ondersteuning op grond van de Wmo 2015, diensten zoals verpleging en verzorging als bedoeld in de Zvw, (jeugd)hulp aan een jeugdige op grond van de Jeugdwet (JW). Voor de Wlz geldt dat het moet gaan zorg zoals bedoeld in de Wlz. Op het moment dat de mantelzorger (tijdelijk) stopt met het uitvoeren van deze taken kan degene die de mantelzorg ontving een aanvraag indienen op grond van de toepasselijk wet.
Aanvraag Wlz indicatie
In tegenstelling tot de Wmo 2015 wordt bij het stellen van de Wlz-indicatie geen rekening gehouden met de mantelzorg.6 Het kan voor komen dat het CIZ – ingeval mantelzorg wordt geboden – aanstuurt op een gesprek hierover tussen de cliënt, zijn of haar mantelzorgers, de gemeente, de verzekeraar en het CIZ. (…) Als iemand in zo’n situatie graag thuis wil blijven wonen, kan het soms doelmatiger zijn dat hij door de mantelzorger(s), gemeente en Zvw-verzekeraar wordt geholpen dan wanneer hij Wlz-zorg thuis zou ontvangen met een vpt of pgb. Dat kan ook fijner zijn voor de cliënt zelf, omdat hij dan de zorgverleners kan behouden die hij gewend is uit de Zvw, Wmo 2015 en/of Jeugdwet.7 Ik merk nadrukkelijk op dat het amendement waarmee het Modulair Pakket Thuis is geïntroduceerd nog niet was ingediend en aangenomen. Ik ga er nog steeds van uit dat de wetgever niet heeft bedoeld dat betrokkenen kunnen kiezen in welke stelsel zij wensen te vallen, zie hierover blog update van 25 maart jl.
Wmo 2015: complementair karakter
Het college kan bij het bepalen van de ondersteuning die iemand nodig heeft, rekening houden met de mantelzorg die hij ontvangt. Verder zal het college oog moeten hebben voor de ondersteuning die nodig is om de inzet van mantelzorg structureel mogelijk te laten zijn dan wel voor wat nodig is om de mantelzorger (af en toe) te kunnen ontlasten.8 Als mantelzorgers tijdelijk of permanent niet meer in staat zijn om mantelzorg te bieden, zal de gemeente vaak via een maatwerkvoorziening maatschappelijke ondersteuning moeten leveren. Dat is vrijwel altijd duurder dan het leveren van ondersteuning aan een mantelzorger.9
Jurisprudentie
In CRVB:2017:3209 oordeelt de Raad dat de aanvraag om individuele begeleiding Wmo 2015 terecht is afgewezen. De door appellant ondervonden beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie worden weggenomen of verminderd met de door zijn partner verleende mantelzorg. Ter zitting bij de Raad is door de partner wederom verklaard dat zij niet zal stoppen met het verlenen van deze hulp.
In CRVB:2017:17 oordeelt de Raad dat als de verleende hulp tegen betaling wordt verleend, deze om die reden niet rechtstreeks voortvloeit uit de tussen moeder en dochter bestaande sociale relatie, maar uit de tussen beiden bestaande overeenkomst hier over. Dat het gaat om de inzet van een gering aantal uren zorg, dat de dochter vlakbij betrokkene woont en dat niet blijkt van een door haar aanvaarde betaalde baan, zijn geen omstandigheden die van belang zijn. De Raad verwijst naar CRVB:2015:4317. Daarin overweegt de Raad dat niet kan worden gesproken van mantelzorg als de zorgverlener voor zijn diensten een betaling verlangt. Hoewel in die zaak sprake was van toepassing van de Wmo (oud) en niet van de Wmo 2015 is er, gelet op de wetsgeschiedenis, geen aanleiding om hier onder de Wmo 2015 anders over te denken. Zie ook CRVB:2017:885 en CRVB:2018:368 voor uitspraken van gelijke strekking.
Wijziging oorspronkelijk wetsvoorstel Wmo 2015
De positie van de mantelzorger is met een aantal amendementen verstevigd. Ik noem er een aantal.
- TK 2013/14, 33 841, nr. 84 Dit amendement brengt een onderscheid tussen “mantelzorgers en andere vrijwilligers”. Er wordt gesproken “mantelzorgers en vrijwilligers”. Met de oorspronkelijk gekozen formulering wordt de suggestie gewekt dat mantelzorgers hun taken ‘vrijwillig’ verrichten. Niet alle mantelzorgers kiezen ervoor om zorg te verlenen, zij kunnen hiertoe door omstandigheden zijn gedwongen. (…)
- TK 2013/14, 33 841, nr. 87 Dit amendement verbetert de definitie van mantelzorg. Er wordt toegevoegd dat het ook gaat om hulp ten behoeve van jeugdhulp, het opvoeden en opgroeien van jeugdigen en zorg en overige diensten als bedoeld in de Zorgverzekeringswet. De gemeente heeft daarmee ook een taak om deze mantelzorgers te ondersteunen.
- TK 2013/14, 33 841, nr. 87 Dit amendement zorgt voor een aanpassing van de definitie van de algemene voorziening. Aangezien die definitie geen rekening houdt met mantelzorg en vrijwilligerswerk, wordt deze in overeenstemming gebracht met de memorie van toelichting. Tegelijkertijd wordt met de definitie “maatschappelijke ondersteuning” duidelijk dat de algemene voorzieningen voor cliënten gericht blijven op het bevorderen van de zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen en opvang. Mogelijke voorbeelden van algemene voorzieningen voor mantelzorgers zijn het wegnemen van belemmeringen door het organiseren van scholing van mantelzorgers en vrijwilligers, het bieden van advies en informatie of lotgenotencontact, het inrichten van een mantelzorgsteunpunt, het beschikbaar stellen van een mantelzorgmakelaar of een digitaal matchingsysteem voor vraag en aanbod van vrijwilligers.
- TK 2013/14, 33 841, nr. 87 Dit amendement heeft aan art. 2.3.2 lid 4 het onderdeel d toegevoegd. Het college krijgt niet slechts de opdracht om de mogelijkheden van de mantelzorger, maar ook de grenzen aan de belastbaarheid en de ondersteuningsbehoeften van de mantelzorger in kaart te brengen. Als blijkt dat behoefte bestaat aan maatregelen ter ondersteuning van de mantelzorger, kan de gemeente dit integraal meenemen in de besluitvorming.
- TK 2013/14, 33 841, nr. 60 Dit amendement regelt de plicht van het college de mantelzorger te betrekken bij het opstellen van het ondersteuningsplan. De mantelzorger moet hierbij worden betrokken zodat er ook aandacht kan worden besteed aan de mate waarin de mantelzorger inzetbaar is. Door vanaf het begin nadrukkelijk mee te nemen wat de mantelzorger wel en niet aan ondersteuning kan bieden, wordt overbelasting van de mantelzorger voorkomen.
Mantelzorger ondersteunen of is de mantelzorger zelf cliënt
Bron TK 2013/14, 33 841, nr. 87 en nr. 64, p. 89-90
De maatwerkvoorziening beoogt in eerste instantie de cliënt zelf adequaat te ondersteunen.10 Het college houdt daarbij rekening met wat de cliënt aan mantelzorg heeft of mogelijk zou kunnen krijgen. Dat betekent dat de cliënt (tijdelijk) aangewezen kan zijn op een maatwerkvoorziening op de momenten dat de mantelzorger niet in de gelegenheid is hem deze ondersteuning te bieden. Dat is respijtzorg. De maatwerkvoorziening als respijtzorg wordt altijd aan de cliënt toegekend. Daarvoor is overigens een bijdrage in de kosten verschuldigd, tenzij de verordening of de daarop gebaseerde lagere regelgeving anders bepalen. Respijtzorg moet worden onderscheiden van:
- de ondersteunende maatregelen die nodig zijn om een mantelzorger goed zijn werk te kunnen laten doen, en
- de maatschappelijke ondersteuning (eventueel in de vorm van een maatwerkvoorziening) die een mantelzorger nodig heeft voor zijn eigen zelfredzaamheid en participatie. De mantelzorger is dan zelf cliënt en zal de hulpvraag moeten melden bij het college waarna een onderzoek (het gesprek) plaatsvindt. Een aanspraak op individuele ondersteuning van de mantelzorger is in elk geval geen onderdeel van de maatwerkvoorziening van de cliënt.
Ondersteunende maatregelen
Tijdens het gesprek naar aanleiding van de melding onderzoekt het college de mogelijke behoefte aan ondersteuning van de mantelzorger(s) van de cliënt. Dat behoort tot de wettelijke de opdracht van het college.11 Deze opdracht is er mede op gericht om te zorgen dat mantelzorgers hun taken vol kunnen houden en te voorkomen dat zij overbelast dreigen te raken. Ik merk daarbij op dat het bij de ondersteuning van mantelzorgers niet alleen om Wmo-mantelzorgers gaat!
Tijdens het onderzoek zal het college moeten beoordelen of er een goede balans is tussen de draaglast en de draagkracht van de mantelzorger. Ter voorkoming van overbelasting kan ondersteuning worden geboden. Denk bijvoorbeeld aan: scholing van mantelzorgers, het bieden van advies en informatie of lotgenotencontact, het inrichten van een mantelzorgsteunpunt of het beschikbaar stellen van een mantelzorgmakelaar.
Gemeenten kunnen er ook voor kiezen om mantelzorgers tegemoet te komen in de onkosten, zoals hen gratis of tegen gereduceerd tarief te laten parkeren voor het huis van degene aan wie zij mantelzorg verlenen.12
Hulpmiddelen
Uit het onderzoek kan ook naar voren komen dat hulpmiddelen nodig zijn om de mantelzorger mede te ondersteunen.13 Denk bijvoorbeeld aan tilliften of andere hulpmiddelen die door hen bediend moeten worden tijdens het bieden van mantelzorg. Ondersteuning in de vorm van het verlenen van een hulpmiddel is eigenlijk primair gericht op de zelfredzaamheid van de cliënt (vergelijk r.o. 4.2.5 in CRVB:2008:BG6612). Zo’n hulpmiddel moet echter wel geschikt zijn voor de mantelzorger bij de uitvoering van de taken, dat spreekt voor zich. Ook kan het zijn dat de mantelzorger niet of moeizaam in staat is om de rolstoel te duwen (CRVB:2011:BU1646). Er kan in voorkomende gevallen duwondersteuning op de rolstoel van de cliënt worden verstrekt.
Jurisprudentie
In RBNHO:2017:1022 stelt de voorzieningenrechter vast dat art. 2.3.2 lid 4 Wmo 2015 weliswaar voorschrijft dat onderzoek moet worden gedaan naar de behoefte aan maatregelen ter ondersteuning van de mantelzorger van de cliënt, maar ook dat noch in art. 2.3.5 noch in enig ander artikel van de Wmo 2015 is voorzien in toekenning van een maatwerkvoorziening om de mantelzorger in staat te stellen mantelzorg te verlenen. Er is geen juridische grondslag op grond waarvan aanspraak kan worden gemaakt op een maatwerkvoorziening ter ondersteuning van de mantelzorg.
In RBLIM:2017:1696 oordeelt de rechtbank dat moeder (mantelzorger) ernstig overvraagd is en hiervan zelfs lichamelijke en psychische klachten ervaart. Het gemeentelijke Protocol vermeldt dat: “Anders dan in de AWBZ, kan in de Wmo rekening worden gehouden met de mantelzorg die betrokkene ontvangt. Wel moet hierbij bekeken worden wat nodig is om de mantelzorger af en toe te ontlasten om ervoor te zorgen dat de mantelzorginzet structureel mogelijk blijft”. De rechtbank is van oordeel dat dit aspect onvoldoende in het onderzoek van het college is bezien.
Respijtzorg
Wat is respijtzorg op grond van de Wmo 2015 nu precies? Dat is heel eenvoudig. Het is niks meer of minder dan het verlenen van een (tijdelijke) maatwerkvoorziening. Het zal in de praktijk meestal gaan om de niet verzilverde aanspraak die door de mantelzorger werd geboden. Deze maatwerkvoorziening kan gericht zijn op het voorkomen van overbelasting van de mantelzorger. Inzet van respijtzorg kan op die manier de draagkracht van de mantelzorger versterken. Maar respijtzorg kan ook aan de orde zijn als de mantelzorger om andere redenen (tijdelijk) niet in staat is om de mantelzorg te bieden. Denk bijvoorbeeld aan de situatie dat de mantelzorger met vakantie gaat. Er is één maatwerkvoorziening in de Wmo 2015 opgenomen waaraan de voorwaarde is verbonden dat de mantelzorger wordt ontlast: kortdurend verblijf in een instelling.14 In de Wlz is onder gelijke voorwaarden de aanspraak logeeropvang opgenomen (art. 3.1.1 lid 1 onder g Wlz).
Melding en onderzoek
In dat geval zal het college een melding ontvangen van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning of uit een gesprek kan blijken dat daar sprake van is. Na de melding heeft de client recht op een onderzoek waarbij de onderwerpen in art. 2.3.2 lid 4 Wmo 2015 aan bod komen.15 De mantelzorger zal daarbij aanwezig ‘moeten’ zijn. Blijkt uit het onderzoek dat er geen ‘voorliggende’ oplossingen mogelijk zijn, dan is het college verplicht ondersteuning te bieden in de vorm van een maatwerkvoorziening.16
Eisen aan het onderzoek
De Raad heeft zich voor het eerst uitgesproken over (onder meer) de vraag waar onderzoek van de gemeente aan moet voldoen wanneer een betrokkene zich meldt met een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning (CRVB:2018:819). Wanneer een melding wordt gedaan voor maatschappelijke ondersteuning moet de gemeente allereerst vaststellen:
- wat de hulpvraag is; en
- welke problemen worden ondervonden bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, dan wel het zich kunnen handhaven in de samenleving.17
Wanneer die problemen voldoende concreet in kaart zijn gebracht, kan worden bepaald welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is. Het onderzoek moet er vervolgens op gericht zijn of en in hoeverre:
- de eigen mogelijkheden,
- gebruikelijke hulp,
- mantelzorg,
- ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk, en
- voorliggende (algemene) voorzieningen de nodige hulp en ondersteuning kunnen bieden.
Zijn die mogelijkheden ontoereikend, dan moet de gemeente een maatwerkvoorziening verlenen. Wanneer het onderzoek naar de nodige ondersteuning specifieke deskundigheid vereist, mag een specifiek deskundig oordeel en advies niet ontbreken.
Studiedag Wmo van melding tot maatwerk
Op 12 april staat deze Studiedag gepland in Eindhoven. Wil je met vakgenoten en twee docenten mee discussiëren over de Wmo 2015? Schrijf je dan in! Voorafgaande aan de Studiedag ontvang je interessante casuïstiek gebaseerd op de rechtspraak en openstaande vraagstukken.
©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies
Wmo 2015 en Wlz ↩
de maatwerkvoorziening is daarmee in principe individueel gericht ↩
zie definitie van een maatwerkvoorziening in art. 1.1.1 lid 1 Wmo 2015 ↩
in geval van beschermd wonen en opvang ↩
Pingback: Waarom je deze Studiedag op 12 juni niet mag missen – Uitvoering Wmo 2015
Hoog tijd dat de positie van de mantelzorger wordt erkend en verstevigd. Mantelzorg ontlast de zorgsector en zou alleen al daarom meer ondersteuning verdienen. Sommige zorg overstijgt echter de capaciteiten van de mantelzorger en dan heeft hij professionele hulp nodig. Dit moet ook direct beschikbaar zijn.