Annotatie USZ: afbakening Wet langdurige zorg en Wmo 2015

CRVB:2018:1525. Afbakening Wet langdurige zorg en Wmo 2015.

Verschenen in USZ 2018/196 (Sdu Uitspraken Sociale Zekerheid)

Inhoudsindicatie
Pgb voor huishoudelijke hulp terecht ingetrokken. Appellante heeft aanspraak op verblijf en daarmee samenhangende zorg op grond van de Wlz. Uit de tekst van artikel 2.3.5, zesde lid, van de Wmo 2015 en de memorie van toelichting van zowel de Wmo 2015 en de Wlz volgt dat het de bedoeling van de wetgever is geweest bij (onder meer) deze wetten een duidelijke scheiding in zorg en verantwoordelijkheid aan te brengen. Indien iemand een indicatie heeft op grond van de Wlz of daarvoor in aanmerking zou kunnen komen, is het college, behoudens het bepaalde in artikel 8.6a van de Wmo 2015, niet verplicht een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo 2015 te treffen.

Noot door I.M. Lunenburg
1. In deze uitspraak oordeelt de CRvB dat de Wmo 2015 geen complementaire werking heeft op de Wet langdurige zorg (Wlz). De Wmo 2015 is alleen aan zet voor zover het overgangsrecht van art. 8.6a Wmo 2015 daarin voorziet. De vraag is welke implicaties deze uitspraak heeft voor alle betrokken partijen.

2. Appellante heeft een indicatie voor verblijf op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) voor een zorgzwaartepakket (ZZP) VV08. De indicatie loopt van 19 februari 2014 tot en met 18 februari 2029. Zij verzilvert de indicatie in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb). Omdat appellante niet in een instelling verblijft is het pgb opgehoogd. Deze ophoging is bestemd voor de kosten van huishoudelijke hulp en verzekerden mogen de ophoging gebruiken voor de betaling van huishoudelijke hulp. Dat is geregeld in de Regeling subsidies AWBZ (Rsa), respectievelijk art. 2.6.6 lid 4 en 2.6.9 lid 9 Rsa.

3. Op grond van de Wmo kent het college aan appellante voor de periode van 8 januari 2014 tot en met 7 januari 2019 huishoudelijke hulp toe voor 9,5 uur per week in de vorm van een pgb. Uit de uitspraak blijkt niet of het college de hoogte van het toegekende pgb heeft afgestemd op het op grond van de AWBZ verkregen opgehoogde pgb. Huishoudelijke hulp was namelijk sinds 1 januari 2007 geen aanspraak meer onder de AWBZ wegens de overheveling per genoemde datum naar de Wmo. Daarom mist art. 2 Wmo toepassing. In het kader van de eigen verantwoordelijkheid was betrokkene echter wel gehouden om de hier bedoelde ophoging van het pgb in te zetten voor huishoudelijke hulp (zie CRvB 5 juni 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:CA2974, <<USZ>> 2013/236 en CRvB 9 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1240, <<USZ>> 2014/178, m.nt. M.F. Vermaat).

4. Omdat de Wmo 2015 inmiddels van kracht is geworden ziet het college aanleiding om terug te komen van het besluit dat op grond van de Wmo is genomen. Die bevoegdheid daartoe is neergelegd in art. 8.9 Wmo 2015 (zie bijv. CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1404, <<USZ>> 2016/209, m.nt. M.F. Vermaat). Daarbij kan het om een wijziging gaan maar ook een beëindiging van een toegekende prestatie. Het college besluit aldus om de toegekende huishoudelijke hulp met ingang van 1 januari 2016 te beëindigen, handhaaft dat besluit in een beslissing op bezwaar en stelt zich daarbij op het standpunt dat appellante geen recht meer heeft op huishoudelijke hulp jegens het college. Dit gelet op het overgangsrecht van de Wlz, in overeenstemming met art. 2.3.5 lid 6 Wmo 2015 en de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling. Het college heeft de rechtbank aan haar zijde.

5. Appellante legt het geschil voor aan de CRvB. Zij voert aan dat de ophoging van het pgb onvoldoende is om de benodigde huishoudelijke hulp te realiseren. Bij een jaarlijkse ophoging van € 3.332,- (2014) leert een eenvoudige rekensom dat daar met een uurtarief van € 15,- ongeveer 4 uur per week huishoudelijke hulp voor kan worden ingekocht. Het is bekend dat betrokkene eerder door het college was geïndiceerd voor 9,5 uur huishoudelijke hulp per week. Dan kom je dus tekort. Er volgt een interessante grond. Appellante stelt dat het college op grond van art. 2.3.2 en 2.3.5 Wmo 2015 of de hardheidsclausule een (aanvullende) maatwerkvoorziening moet treffen. Er wordt gewezen op de vereiste belangenafweging van de kan-bepaling in art. 2.3.5 lid 6 Wmo 2015 op grond waarvan de Wmo 2015 een complementair karakter heeft, aldus appellante. Heeft het college kunnen besluiten dat appellante niet in aanmerking komt voor huishoudelijke hulp in de vorm van een pgb?

6. Art. 2.3.5 lid 6 Wmo 2015 bepaalt – kort gezegd – dat het college een maatwerkvoorziening kan weigeren als de cliënt een indicatie heeft op grond van de Wlz, dan wel een indicatie kan verkrijgen maar daarvoor geen aanvraag indient. Daarbij merk ik op dat de redenen om aan te nemen dat een dergelijke aanspraak bestaat door het college goed gemotiveerd moeten worden (zie bijv. Rb. Gelderland, 5 juli 2017, ECLI:NL:RBGEL:2017:3483). Een bij wet geformuleerde kan-bepaling veronderstelt een belangenafweging. Dat wil zeggen: kan het bestuursorgaan in redelijkheid tot het besluit komen. In die zin begrijp ik de grond van appellante zeker wel. Impliceert zo’n belangenafweging dat betrokkene de keuze zou kunnen hebben in welk stelsel (Wlz of Wmo 2015) hij wenst te vallen? Of dat de Wmo 2015 complementair op de Wlz kan (of moet) zijn? Hoewel die suggestie mogelijk wordt gewekt, is daar volgens de CRvB geen sprake van.

7. Art. 3.1.1 lid 1 onder a ten 2° Wlz bepaalt dat het schoonhouden van de woonruimte onderdeel uitmaakt van het verzekerde pakket. De CRvB leidt uit de tekst van art. 2.3.5 lid 6 Wmo 2015 en verschillende passages van de memorie van toelichting van zowel de Wmo 2015 als de Wlz (zie r.o. 4.7 en 4.8), het volgende af. De wetgever heeft nadrukkelijk bedoeld een duidelijke scheiding in zorg en verantwoordelijkheid aan te brengen. Dat wil zeggen als iemand een Wlz-indicatie heeft of deze kan verkrijgen het college – behoudens het overgangsrecht van art. 8.6a Wmo 2015 – niet verplicht is een maatwerkvoorziening te verlenen.

8. Ten tijde van het geding luidde art. 8.6a Wmo 2015 (Stb. 2014, 443) als volgt: artikel 2.3.5, zesde lid, geldt in 2015 niet voor daar bedoelde cliënten:
a. die thuis wonen en een maatwerkvoorziening inhoudende een hulpmiddel of een woningaanpassing hebben aangevraagd;
b. die zonder behandeling in een instelling verblijven en een maatwerkvoorziening inhoudende een hulpmiddel ter verbetering van hun mobiliteit hebben aangevraagd.
In het artikel zijn geen overgangsrechtelijke bepalingen opgenomen over huishoudelijke hulp. Het feit dat schoonhouden van de woonruimte een wettelijke aanspraak is (art. 3.1.1 lid 1 onder a ten 2° Wlz) én aan een verzekerde een verhoogd pgb is toegekend waarvoor huishoudelijke hulp kan worden ingekocht, maakt dat er geen compensatieplicht rust op het college. Dat het pgb niet toereikend is, maakt dat niet anders. Appellante zal zich daarvoor tot het Zorgkantoor moeten wenden, aldus de CRvB.

9. Bij de CRvB kunnen, voor wat betreft het schoonhouden van de woonruimte, alleen nog geschillen voorliggen van verzekerden die hun Wlz-indicatie verzilveren in de vorm van modulair pakket thuis (mpt) die betrekking hebben op de periode 1 augustus 2016 tot 1 januari 2017. Dat zou tot een andere uitkomst kunnen leiden dan in deze uitspraak omdat deze leveringsvorm aan art. 8.6a Wmo 2015 is toegevoegd en in dat kader art. 11.1.9 in de Wlz is geïntroduceerd (Stb. 2016, 268 en 269). Per 1 januari 2017 is echter het koninklijk besluit bedoeld in die artikelen van kracht (Stb. 2016, 514). Dat wil zeggen dat met ingang van die datum voor elk van de leveringsvormen binnen de Wlz het schoonhouden van de woonruimte onderdeel uitmaakt van de aanspraak. Het pgb daarvoor is in art. 5.13 lid 1 onder f Regeling langdurige zorg ondergebracht in klasse 1: € 3.417,- (2018).

10. Zorgkantoren wachten – naar ik aanneem – op een spoedige wijziging in de Wlz en de daarop gebaseerde lagere regeling. De aanspraak schoonhouden van de woonruimte komt namelijk niet overeen met huishoudelijke hulp (feitelijk huishoudelijke verzorging als bedoeld in art. 1 lid 1 onder h Wmo). Immers activiteiten als boodschappen, maaltijden bereiden en wasverzorging vallen daar ook onder. De voormalig staatssecretaris Van Rijn heeft dat onderkend en daarom heeft de Nederlandse Zorgautoriteit (Nza) onder voorbehoud van de aangekondigde wetswijziging haar regelgeving aangepast. Zie de (laatste bij mij bekende) Nza Beleidsregel Prestatiebeschrijvingen en tarieven modulaire zorg 2018 (BR/REG-18141b, versie 3). In de toelichting op deze beleidsregel wordt, naast het schoonmaken, ook gesproken van de overname van activiteiten zoals koken en boodschappen. De wasverzorging wordt echter niet genoemd.

11. Omdat het overgangsrecht van art. 8.6a Wmo 2015 thans weer alleen van toepassing is op andere maatwerkvoorzieningen dan huishoudelijke hulp mag bespreking daarvan in deze noot niet ontbreken. Ik beperk me daarbij tot het onderdeel a van art. 8.6a Wmo 2015. Daarin is bepaald dat art. 2.3.5 lid 6 Wmo 2015 niet van toepassing is voor cliënten die thuis wonen en een maatwerkvoorziening inhoudende een hulpmiddel of een woningaanpassing hebben aangevraagd. Gelet op de definitie van een hulpmiddel in art. 1.1.1 Wmo 2015 neem ik aan dat daaronder niet alleen een traplift of een douchestoel wordt verstaan maar ook een vervoersvoorziening. Dat neemt overigens niet weg dat het college verhuizen naar een niet geschikte woning (gelet op de beperking), de cliënt wel kan tegenwerpen (zie bijv. CRvB 27 augustus 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3084). Zeker gelet op de kosten die een woningaanpassingen met zich mee kan brengen is de vraag van belang wat nu precies onder ‘thuis wonen’ moeten worden verstaan. In het algemeen ga ik er van uit dat ‘thuis wonen’ ruim moet worden opgevat.

12. Valt het wonen in een kleinschalig wooninitiatief als bedoeld in art. 3.1.3 lid 1 onder a Wlz daar ook onder? In geval van een woningaanpassing moet het bepaalde in art. 8.6a Wmo 2015 in samenhang worden gelezen met het (nog) niet in werking getreden art. 3.1.3 Wlz. Uit het eerste lid onder a van dat artikel blijkt dat verzekerden die hun recht tot gelding brengen zonder verblijf in een instelling en zonder woonachtig te zijn in een kleinschalig wooninitiatief als bedoeld in art. 3.1.4 lid 2 Besluit langdurige zorg in aanmerking kunnen komen voor een woningaanpassing. Voor verzekerden in een kleinschalig wooninitiatief geldt dat dus niet. Dit is dus niet op een lijn te stellen met thuis wonen. Op grond van deze uitspraak kan de gemeente een aanvraag daarvoor dus afwijzen.

13. Tot slot. Met deze uitspraak van de CRvB is (ook) duidelijk geworden dat verzekerden die in een Wlz-instelling wonen op grond van de Wmo 2015 geen aanspraak kunnen maken op een maatwerkvoorziening in de vorm van een vervoersvoorziening voor sociaal vervoer. Dergelijk vervoer valt ook niet onder het verzekerde pakket van de Wlz. Algemene voorzieningen daarentegen in de vorm van bijvoorbeeld sociaal vervoer zijn wel voor hen toegankelijk (Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 33). Dergelijk vervoer is qua aard een voorziening die thuishoort in de Wmo 2015 (Kamerstukken II 2013/14, 33891, 3, p. 71). Daarbij heeft de wetgever blijkbaar voor ogen gehad dat sociaal vervoer als algemene voorziening beschikbaar is én als zodanig kan worden gekwalificeerd. En dat is nu juist bij de Regiotaxi (tegen gereduceerd tarief) meestal niet het geval (CRvB 19 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2649, <<USZ>> 2017/315 en CRvB 28 oktober 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK3321). Ik ga er gelet op het vorengaande niet van uit dat de wetgever meent dat gebruik gemaakt moet worden van de reguliere (taxi)tarieven. Daarmee is deze verzekerde in ieder geval afhankelijk van het college van de gemeente waar hij zijn woonplaats heeft. Algemene voorzieningen worden bevorderd dan wel getroffen door het college (art. 2.2.3 Wmo 2015). Dat wil zeggen ze zijn er wel of ze zijn er niet. Is er geen algemene voorziening in de vorm van sociaal vervoer beschikbaar, dan wordt miskend dat deze verzekerden een behoefte (kunnen) hebben aan sociaal vervoer. Ik zou de wetgever daarom met klem willen oproepen om een vergelijkbare regeling als de Regeling sociaal vervoer AWBZ-instellingen in het leven te roepen.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies