CRVB:2018:3933
Verschenen in USZ 2019/67 (Sdu Uitspraken Sociale Zekerheid)
Inhoudsindicatie
Afbakening Wmo 2015 en Wlz. Begeleiding bij vervoer voor participatie.
Noot I.M. Lunenburg
1. Op 19 december 2018 heeft de CRvB drie uitspraken gedaan die meer duidelijkheid geven over hoe de Wet langdurige zorg (Wlz) zich verhoudt tot de Wmo 2015. De hierboven en hieronder gepubliceerde ECLI:NL:CRVB:2018:3933, <<USZ>> 2019/67 en ECLI:NL:CRVB:2018:4305, <<USZ>> 2019/68 en ECLI:NL:CRVB:2018:4226. In zijn eerste uitspraak van 23 mei 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1525, <<USZ>> 2018/196 m.nt. I.M. Lunenburg, leek de CRvB de afbakening tussen deze twee wetten glashelder te hebben uitgesproken: de Wmo 2015 heeft geen complementaire werking op de Wlz, behoudens de uitzonderingsbepalingen van art. 8.6a Wmo 2015. Echter de drie hiervoor genoemde uitspraken dienen – zo blijkt uit de rechtsoverwegingen – ter verduidelijking van en in aanvulling op de uitspraak van 23 mei 2018. Deze ‘nuancering’ heeft grote gevolgen voor gemeenten.
2. Om te beginnen met de eerste overwegingen die tot de ‘nuancering’ van de uitspraak op 23 mei 2018 hebben geleid. In r.o. 4.2.1 tot en met 4.2.3 van CRvB 19 december 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3933, <<USZ>> 2019/67, schetst de CRvB de bedoeling van de wetgever met de Wmo 2015, de Jeugdwet, de Wlz en de Zorgverzekeringswet. Daarbij baseert de CRvB zich op de parlementaire geschiedenis van de Wlz en de Wmo 2015. Daaruit leidt de CRvB af dat er – kort gezegd – is beoogd een samenhangend wettelijk kader te creëren waarbinnen zorg en ondersteuning geleverd kan worden die gericht is op de wensen, mogelijkheden en behoeften van individuele mensen. De wetten vullen elkaar aan. Bedoeld is verder dat gemeenten, zorgverzekeraars en zorgaanbieders met elkaar afspraken maken over goede dienstverlening, waarbij de ondersteunings- en zorgvraag van de cliënt centraal staat. Bij de formulering van het verzekerd pakket is zoveel mogelijk geprobeerd te voorkomen dat er zorg is die uit meerdere zorgdomeinen kan worden genoten. Voor de onderdelen waarvoor geen recht op zorg bestaat, kan de cliënt een beroep op ondersteuning door de gemeente doen. In de Wmo 2015 is de bepaling opgenomen dat een gemeente een maatwerkvoorziening kan weigeren als een cliënt recht heeft op verblijf en daarmee samenhangende zorg vanuit de Wlz of er reden is om aan te nemen dat dit recht bestaat maar de cliënt niet wil meewerken aan het verkrijgen van een indicatiebesluit. Het staat gemeenten vrij om Wlz-cliënten toch te ondersteunen. Gemeenten zijn het niet verplicht, maar de Wlz of de Wmo 2015 verbieden het ook niet.
3. De bevoegdheid van gemeenten om maatwerkvoorzieningen te verlenen aan de hier bedoelde personen vloeit kennelijk toch voort uit art. 2.3.5 lid 6 Wmo 2015. Dat maakt ook dat het college verplicht is de reguliere procedure te volgen. Namelijk, uitvoeren van het onderzoek als bedoeld in art. 2.3.2 lid 1 Wmo 2015 voor de cliënt met een Wlz-indicatie of degene die zo’n indicatie kan verkrijgen en voor wie een uitzonderingsbepaling van art. 8.6a Wmo 2015 niet van toepassing is. Zie voor de eisen aan het onderzoek bijvoorbeeld de uitspraak van 21 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:819, <<USZ>>2018/161, m.nt. M.F. Vermaat en r.o. 4.6.3 van de onderhavige uitspraak. Daarin voegt de CRvB overigens wel iets essentieels toe. Het college zal op grond van art. 2.3.2 lid 1 onder f Wmo 2015 moeten onderzoeken of afstemming mogelijk is. Daarbij merk ik op dat Zorgkantoren en/of Wlz-uitvoerders niet in dat artikellid staan genoemd, dat maakt de overweging van de CRvB enigszins opmerkelijk. Uit de toelichting (zie onder 2) kan worden opgemaakt dat de afstemming met de Wlz niet aan de orde is (of kan zijn), maar dat aanvragen om maatwerkvoorzieningen beoordeeld moeten op basis van het toepasselijk wettelijk kader (lees ook: reikwijdte). Dat wil zeggen maatschappelijke participatie (sociale participatie) valt binnen de reikwijdte van de Wmo 2015 en moet op grond van de wettelijke voorschriften worden beoordeeld. In het geval het onderzoek over afstemming (toch) uitwijst dat bijvoorbeeld noodzakelijke begeleiding resteert die niet door de Wlz wordt gedekt, dan is het aan het college om te beoordelen of in de omstandigheden van het geval aanleiding wordt gezien om in het tekort te voorzien. Geen eenvoudige opdracht!
4. De grondslag voor de beslissing op die aanvraag kan alleen worden gebaseerd op de kan-bepaling van art. 2.3.5 lid 6 Wmo 2015. In de drie uitspraken van 19 december 2018 valt de lezen dat de CRvB van oordeel is dat het college bij het uitoefenen van die bevoegdheid een zeer ruime beslissingsruimte heeft. Toepassing van een kan-bepaling impliceert dan ook een terughoudende toets voor de bestuursrechter. Beoordeeld wordt of het college bij de afweging van de rechtstreeks betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. De vraag is wanneer het college in redelijkheid tot een afwijzing van de aanvraag om een maatwerkvoorziening kan komen. Ik meen dat dit (ook) afhankelijk is van de aard van de maatwerkvoorziening en de woonsituatie van de cliënt. Ik bespreek drie voorbeelden waarbij geen sprake is van een uitzonderingsbepaling als bedoeld in art. 8.6a Wmo 2015 en er geen voorliggende oplossingen, als bedoeld in art. 2.3.5 lid 3 eerste volzin Wmo 2015 mogelijk zijn.
5. Een aanvraag om een maatwerkvoorziening in de vorm van begeleiding door een cliënt die ‘thuis woont’, valt niet onder de uitzonderingsbepalingen van art. 8.6a Wmo 2015. Wat precies onder thuis wonen valt, blijft buiten de bespreking in deze noot. Stel, het gaat om een cliënt die een huurwoning bewoont én er wordt voldaan aan de toepassingsvoorwaarden van art. 2.3.5 lid 6 Wmo 2015. In zijn eerste uitspraak op grond van de Wlz oordeelt de CRvB op basis van de parlementaire geschiedenis dat maatschappelijke participatie buiten de reikwijdte van de Wlz valt (CRvB 5 oktober 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3715, <<USZ>>> 2016/402, m.nt. M.F. Vermaat). Eenvoudig gezegd: het valt niet binnen het verzekerde pakket van art. 3.1.1 Wlz. Datzelfde geldt dus ook voor verzekerden die in een Wlz-instelling verblijven. Ook bij hen kan het college vaststellen dat er een behoefte is aan maatschappelijke participatie en in het tekort alleen kan worden voorzien met een maatwerkvoorziening, zoals begeleiding, sociaal vervoer of begeleiding bij dat sociaal vervoer. Bedenk overigens ook dat een vervoersvoorziening (hulpmiddel) voor een ‘thuiswonende’ cliënt onder de uitzonderingsbepaling van art. 8.6a onder a Wmo 2015 valt. Stel, dat die cliënt begeleiding nodig heeft bij het gebruik van de vervoersvoorziening. Kan het college in zo’n geval in redelijkheid tot een afwijzend besluit komen? Ik ben geneigd om te stellen van niet. Verder lijkt het mij zeker niet voor de hand liggen dat Zorgkantoren of Wlz-uitvoerders ondersteuning in de maatschappelijke participatie zullen gaan bekostigen, dit mede gelet op de aard van de financiering van de Wlz. Bij de beoordeling zal het college een strikte afbakening in acht moeten nemen: wat hoort thuis in welk domein. Ik sluit dan ook niet uit dat de bestuursrechter de overwegingen van het college, die aanleiding zijn voor een afwijzend besluit, streng zal toetsen.
6. Voor hulp bij het huishouden ligt dat anders. In de uitspraak van 19 december 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:4305, <<USZ>> 2019/68, houdt de CRvB vast aan overwegingen die zijn gedaan in CRvB 23 mei 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1525, <<USZ>> 2018/196 m.nt. I.M. Lunenburg. Onder punt 9 van die noot staat de (tijdelijke) uitzonderingsbepaling. Appellante heeft in de uitspraak van 19 december 2018 echter niet aannemelijk gemaakt dat zij zorg in natura krijgt geleverd door middel van een modulair pakket thuis (MPT), op grond waarvan de uitzonderingsbepaling van art. 8.6a onder c Wmo 2015 van toepassing is. Dat had zij moeten doen met een besluit waaruit blijkt dat een MPT is toegekend (art. 3.3.2 lid 1 onder b Wlz). Maar zij beschikt daar niet over. Daarmee was feitelijk de kous af voor wat betreft de door appellante aangevoerde gronden. De CRvB oordeelt dat het college de aanvraag in redelijkheid heeft kunnen weigeren. De CRvB overweegt ook hier dat dit in de Wmo 2015 en de Wlz te maken heeft met de duidelijke bedoeling van de wetgever. In deze uitspraak staan geen overwegingen over de afstemming op grond van art. 2.3.2 lid 1 onder f Wmo 2015 en het oordeel van het college over een eventueel tekort dat in aanmerking kan komen voor een maatwerkvoorziening. Dat komt dus omdat art. 3.1.1 lid 1 onder a onderdeel 2° Wlz bepaalt dat het schoonhouden van de woonruimte onderdeel uitmaakt van het verzekerde pakket. Met ingang van 1 januari 2017 geldt deze aanspraak voor elk van de leveringsvormen binnen de Wlz (Stb. 2016, 514). Het vorengaande sluit andersoortige geschillen overigens (nog) niet uit. De aanspraak schoonhouden van de woonruimte komt namelijk niet overeen met hulp bij het huishouden (feitelijk huishoudelijke verzorging als bedoeld in art. 1 lid onder h Wmo oud). Immers activiteiten als boodschappen, maaltijden bereiden en wasverzorging vallen daar ook onder. Voormalig staatssecretaris Van Rijn heeft dat onderkend en daarom heeft de Nederlandse Zorgautoriteit (Nza) onder voorbehoud van de aangekondigde wetswijziging haar regelgeving aangepast. Dat blijkt uit de toelichting op de Nza Beleidsregel Prestatiebeschrijvingen en tarieven modulaire zorg 2018 (BR/REG-18141b, versie 3). Daarin wordt, naast het schoonmaken, ook gesproken van de overname van activiteiten zoals koken en boodschappen. De wasverzorging wordt echter niet genoemd. Mogelijk heeft dat te maken met het feit dat de gewone wasverzorging sinds 2009 al niet meer onder de aanspraak van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) valt, wat dan ook geldt voor de Wlz. De Beleidsregel prestatiebeschrijvingen en tarieven modulaire zorg 2019 – BR/REG-19120 is nog niet in werking getreden en wordt door de NZa vastgesteld onder voorbehoud van een toekomstige wetswijziging van de Wlz, waarbij de aanspraak schoonmaak, als bedoeld in art. 3.1.1 lid 1 onder a onderdeel 2° Wlz, met terugwerkende kracht tot en met (ten minste) 1 april 2017 wordt gewijzigd naar huishoudelijke hulp. In het geval de wetswijziging geen doorgang zal vinden, zal de NZa aangeven welke prestatiebeschrijving gehanteerd moet worden voor de aanspraak op schoonmaak. Het wetsvoorstel tot wijziging van de Wlz wordt binnenkort openbaar. Het gaat daarbij overigens primair om de verruiming van de toegang tot de Wlz voor mensen met een psychische stoornis. Op 15 februari jl. heeft de ministerraad ingestemd met toezending van het wetsvoorstel aan de Tweede Kamer.
7. Een aanvraag om een maatwerkvoorziening in de vorm van kortdurend verblijf door een cliënt die ‘thuis woont’ en mantelzorg ontvangt, valt ook niet onder de uitzonderingsbepalingen van art. 8.6a Wmo 2015. Ik verwacht dat het college aanvragen daartoe in redelijkheid kan afwijzen omdat de Wlz in deze situaties voorziet in maximaal 156 etmalen logeeropvang per kalenderjaar en de daarmee samenhangende zorg (art. 3.1.1 lid 1 onder g Wlz jo. art. 3.1.3 Besluit langdurige zorg).
8. Zoals gezegd heeft de verduidelijking van en in aanvulling op de uitspraak van 23 mei 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1525, <<USZ>>2018/196 grote gevolgen voor gemeenten. Die hebben in ieder geval betrekking op de uitvoering. In voorkomende gevallen moet namelijk de procedure van art. 2.3.2 Wmo 2015 volledig worden doorlopen, dat kost tijd. Ook de inhoud van het onderzoek kan tot hoofdbrekens leiden, vooral als het om een aanvraag voor een maatwerkvoorziening gaat in de vorm van begeleiding. Immers, zowel in de Wlz als de Wmo 2015 is de aanspraak op begeleiding opgenomen, dat brengt afbakening maar zeker ook overlap met zich mee. Uit onderzoek zal moeten blijken wat het doel, inhoud en omvang van de ondersteuningsbehoefte is en de noodzaak van ondersteuning op grond van de Wmo 2015 in de vorm van een (financiële) maatwerkvoorziening.