CRVB:2019:2362
Verschenen in USZ 2019/275 (Sdu Uitspraken Sociale Zekerheid)
Inhoudsindicatie
Afwijzing aanvraag om jeugdhulp. Het college heeft voldoende zorgvuldig onderzoek gedaan en deugdelijk gemotiveerd dat de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouders van appellant toereikend zijn om zelf de aangevraagde hulp en ondersteuning te kunnen bieden. Geen aanleiding tot nader onderzoek. Niet is gebleken dat de door de moeder geboden hulp redelijkerwijs niet van haar kan worden verwacht. Afwijzing verzoek om schadevergoeding.
Noot I.M. Lunenburg en M.F. Vermaat
1. De CRvB heeft hier een uitspraak gedaan waar reikhalzend naar uit is uitgekeken. Het gaat om de eerste uitspraak waarin de CRvB in het kader van de Jeugdwet (JW) oordeelt over de vraag of de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouders toereikend zijn om de aangevraagde hulp en ondersteuning zelf te kunnen (blijven) bieden aan hun kind). Is daarmee klip en klaar wanneer er op die grond geen jeugdhulpplicht op de gemeente rust? Nee, zeker niet. Wij verwachten echter wel dat gemeenten minder terughoudend zullen omgaan met dit zogeheten ‘eigen kracht-principe’. Deze uitspraak krijgt zeker vervolg. Denk aan ouders die om verlenging van een toegekend recht vragen in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) dat aan hen zelf wordt besteed. Dat is in deze zaak aan de orde. Maar ook bij verzoeken om jeugdhulp in natura kan het ‘eigen kracht-principe’ aan de orde zijn. De uitspraak roept (vervolg)vragen op waarvan wij er twee in deze noot zullen bespreken.
2. De kwestie. In deze zaak gaat het om een jeugdige van 12 jaar met een autisme spectrum stoornis en enkele fysieke problemen. Door deze problematiek heeft hij voortdurend aansturing en hulp nodig bij omgang met mensen en bij het naar buiten gaan. Ook heeft hij dagelijks agressieve buien die gereguleerd moeten worden. Zijn moeder verzorgt deze aansturing, hulp en regulering voor en na schooltijd alsook in de weekenden dat de zoon thuis verblijft. Vanaf augustus 2015 is voor 13 uur per week jeugdhulp toegekend in de vorm van een pgb. Daarnaast ontvangt de jeugdige begeleiding en behandeling en gaat hij eenmaal per twee weken naar de logeeropvang. Hierbij gaat het, als wij het goed begrijpen, om jeugdhulp in natura. In 2016 vragen de ouders om verlenging van de jeugdhulp in de vorm van een pgb. Die aanvraag wordt afgewezen op de grond dat het gezin van appellant de zorg op eigen kracht kan uitvoeren en dat het gezin geacht wordt om appellant de door hem benodigde zorg en begeleiding te geven. Er wordt weliswaar een overgangsperiode van drie maanden in acht genomen, maar het primaire besluit blijft ook na bezwaar overeind. In 2017 doen de ouders een nieuwe aanvraag. Daarbij stellen zij dat de zorg voor hun zoon alleen maar intensiever is geworden en deze dusdanige vormen aanneemt dat dit de eigen kracht van de ouders te boven gaat. Ook deze aanvraag, om 20 uur jeugdhulp per week in de vorm van een pgb, wordt afgewezen op gelijke gronden. De gemeente heeft de rechtbank aan haar zijde; beroep ongegrond. De ouders stellen hoger beroep in.
3. We beginnen met het wettelijk kader. Met de JW is het verzekerd recht op zorg vervangen door een jeugdhulpplicht voor gemeenten als ouders en jeugdigen er (eenvoudig gezegd) samen niet uitkomen. Dit nieuwe jeugdstelsel heeft het uiteindelijke doel het versterken van de eigen kracht van de jongere en van het zorgend en probleemoplossend vermogen van diens gezin en sociale omgeving (Kamerstukken II 2012/13, 33 684, nr. 3, p. 2). Ouders en jeugdigen moeten leren (weer) op eigen vaardigheden te vertrouwen zodat zij zelf verder kunnen, zonder hulp van de overheid. Hierbij past een actieve rol van de ouders en het kind om in eerste instantie te trachten de op hun weg komende problemen zelf of met behulp van hun eigen netwerk op lossen (Kamerstukken II 2012/13, 33 684, nr. 3, p. 136). Deze uitgangspunten zijn (ook) in art. 2.1 JW verankerd; de verantwoordelijkheid voor het gezond en veilig opgroeien van jeugdigen ligt allereerst bij de ouders en de jeugdige zelf en er moet worden uitgegaan van de eigen kracht van de jeugdige, zijn ouders en het sociale netwerk. Ouders hebben overigens ook een wettelijke plicht om hun minderjarig kind te verzorgen en op te voeden (art. 1:247 BW). Daaronder wordt mede verstaan de zorg en de verantwoordelijkheid voor het geestelijk en lichamelijk welzijn en de veiligheid van het kind alsmede het bevorderen van de ontwikkeling van zijn persoonlijkheid. De wetgever heeft het ‘eigen kracht-principe’ niet nader ingevuld. Dat wil zeggen dat het aan gemeenten is om dat te doen.
4. Het begint dan ook met een verzoek om jeugdhulp. We weten al langer dat bij zo’n verzoek op gemeenten een zware onderzoeksplicht rust en dat het daar vaak al mis gaat (bijv. Rechtbank Zeeland-West-Brabant 5 november 2018, ECLI:NL:RBZWB:2018:6449). De CRvB haalt in de hier opgenomen uitspraak dan ook zijn eerste uitspraak op grond van de JW aan (CRvB 1 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1477, <<USZ>> 2017/196, m.nt. R. Imkamp). Want uit art. 3:2 Awb in samenhang met art. 2.3 JW volgt dat de gemeente voldoende kennis moet vergaren over de voor het nemen van een besluit over jeugdhulp van belang zijnde feiten en af te wegen belangen. Gemeenten moeten daarbij stapsgewijs te werk gaan. Bij een verzoek om jeugdhulp gaat dat als volgt:
- Allereerst wordt vastgesteld wat de hulpvraag van de jeugdige of zijn ouder(s) is.
- Vervolgens moet het college vaststellen of sprake is van opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen. En zo ja, welke problemen en stoornissen dat zijn.
- Pas dan kan worden bepaald welke hulp naar aard en omvang nodig is voor de jeugdige om, rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau, gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid en voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren.
- Is de noodzakelijke hulp in kaart is gebracht, dan moet worden onderzocht of en in hoeverre de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouder(s) en van het sociale netwerk toereikend zijn om zelf de nodige hulp en ondersteuning te kunnen bieden.
In de hier opgenomen uitspraak benoemt de CRvB overigens ook nog de mogelijkheid van andere instellingen die ondersteuning kunnen bieden. Dat betekent volgens ons dan ook dat van ouders mag worden verwacht dat dergelijke mogelijkheden concreet door hen worden onderzocht. De gemeente moet de uitkomsten daarvan betrekken in het onderzoek. Alleen als buiten twijfel staat dat de mogelijkheden ontoereikend zijn, is het college verplicht een jeugdhulpvoorziening te verlenen.
5. Deze zaak is erg casuïstisch. Wij menen dan ook dat de uitkomst mede is bepaald door wat niet in geschil is. Dat maakt dat deze uitspraak (vervolg)vragen oproept (zie verder onder punt 6). Wat was niet in geschil? Dat het om jeugdhulp gaat die appellant van zijn moeder krijgt. En dat het college de hulpvraag van appellant en zijn ouders, de opgroei- en opvoedingsproblemen alsook de psychische problemen en stoornissen van appellant voldoende in kaart heeft gebracht. Bij de vraag welke hulp in welke omvang nodig is voor hem, heeft het college de door de moeder geïnventariseerde tijd tot uitgangspunt genomen. Daarbij is de omvang van de hulp en ondersteuning die de moeder verleent, ook niet in geschil. Verder heeft het college onderzocht wat de mogelijkheden, de draagkracht en de belastbaarheid van zijn ouders zijn. Daarbij is ook de samenstelling van het gezin, de woonsituatie en het belang van de ouders om te voorzien in een inkomen betrokken. Een jeugdprofessional heeft geconstateerd dat de moeder de hulp en ondersteuning verleent, dat zij dit aankan en dat het gezin in balans is. Voor het deel waarin de ouders niet kunnen voorzien, ontvangt appellant begeleiding van derden, is hij onder behandeling en gaat hij eenmaal per twee weken naar de logeeropvang. Naar oordeel van de CRvB heeft het college de voor deze zaak relevante factoren onderzocht en bestond er geen aanleiding om meer te onderzoeken. Het geschil in deze zaak spitst zich alleen toe op de vraag of op basis van die onderzoeksbevindingen de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouder(s) toereikend bevonden kunnen worden. Anders gezegd: kan de nodige hulp en ondersteuning door de ouders zelf worden geboden? Volgens de CRvB is dat het geval. Niet is gebleken dat de door de moeder geboden hulp redelijkerwijs niet van haar kan worden verwacht. Haar enkele stelling dat zij moe is en dat zij financiële druk ervaart, is hiervoor onvoldoende. Er is dan ook niet naar voren gekomen dat er geen eigen mogelijkheden zijn. Volgens de CRvB heeft het college dan ook deugdelijk gemotiveerd dat de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouders van appellant toereikend zijn om zelf de aangevraagde hulp en ondersteuning te kunnen bieden. De CRvB baseert zich daarbij (ook) op de geschiedenis van de totstandkoming van de JW (Kamerstukken II 2012/13, 33 684, nr. 3, p. 2 en p. 135-136).
6. Wij willen twee (vervolg)vragen aan de orde stellen.
Is besteding van een pgb aan ouders of personen uit het sociaal netwerk nog wel mogelijk? Ja, dat is het geval. Wel moet voor ogen worden gehouden dat het pgb een vorm van realisatie is en geen indicatie voor jeugdhulp. Een pgb komt dus pas aan de orde, nadat de gemeente het onderzoek heeft gedaan aan de hand van de onder punt 4 genoemde criteria (het stappenplan). Art. 8.1.1 lid 3 JW biedt ruimte om in de verordening te bepalen onder welke voorwaarden het mogelijk is dat een pgb wordt ingezet om mensen uit het sociale netwerk te betalen. Hoewel de wetgever de inzet van het sociale netwerk zeer waardevol vindt, acht de regering het wenselijk dat in zo’n situatie beloning met een pgb beperkt blijft tot die gevallen waarin dit aantoonbaar tot betere en effectievere ondersteuning leidt en aantoonbaar doelmatiger is (Kamerstukken II 2013/14, 33 684, nr. 11, p. 17). Ouders vallen onder het sociaal netwerk.
Kan de jeugdhulp niet door ouders geboden worden omdat er sprake is van (dreigende) overbelasting, dan nemen wij aan dat het pgb niet aan hen kan worden besteed. Interessant is de vraag of het belang van een inkomen een rol kan spelen. En zo ja, op welke manier. Een pgb is niet bedoeld tegen inkomensderving of om het inkomen van ouders aan te vullen (bijv. Rechtbank Rotterdam 5 februari 2018, ECLI:NL:RBROT:2018:689). Maar het is, zo blijkt ook uit r.o. 4.5 van de hier opgenomen uitspraak, wel een relevante factor die de gemeente mee moet wegen bij de uitvoering van het stappenplan. In deze zaak heeft de moeder een betaalde baan opgegeven om voor het kind te kunnen zorgen. Zij heeft dus zelf maatregelen getroffen om de hulp en begeleiding te kunnen bieden. De stelling dat zij financiële druk ervaart is onvoldoende. Zo’n stelling moet dus concreet worden onderbouwd. Een gedwongen keuze voor het (deels) opgeven van een betaalde baan en daardoor financiële problemen ondervinden, zou daar mogelijk onder kunnen vallen. Er zijn gemeenten die voor de vraag of een gezinsinkomen (zonder pgb) toereikend is de NIBUD-normen hanteren. Een dergelijke maatstaf wordt door de Rechtbank Rotterdam geaccordeerd (Rechtbank Rotterdam 8 januari 2019, ECLI:NL:RBROT:2019:52) Is een dergelijke inkomenstoets bedoeld als weigeringsgrond, dan is dat volgens ons niet toegestaan. Het gaat bij een door ouders gesteld ontoereikend inkomen (zonder pgb) om een belang dat de gemeente moet meewegen. Dat blijkt, zoals gezegd, ook uit deze uitspraak. Ook is de vraag interessant of er maatstaven (kunnen) gelden bij de invulling van de ‘zorgplicht’ van ouders voor hun kinderen. Dat zou bij een verzoek om jeugdhulp in natura aan de orde kunnen komen.
Dat brengt ons bij de tweede vraag. Mag het ‘eigen kracht-principe’ (deels) verondersteld worden als om jeugdhulp in natura wordt verzocht? Uit de JW noch uit art. 1:247 BW blijkt wat de omvang van de zorgplicht van ouders voor hun kinderen is. Eenvoudig gezegd: wat is normaal voor ouders om te doen. Uit de uitgangspunten van de JW zoals geschetst onder punt 3, kan juist worden afgeleid dat daar geen normen voor gelden. Het is blijkbaar afhankelijk van de feitelijke situatie. Dit in tegenstelling tot de AWBZ. Daar gold dat als meer zorg nodig was van een ouder dan gebruikelijk bij een kind van dezelfde leeftijd, er aanspraak bestond op een voorziening (bijv. CRvB 22 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:134, <<USZ>> 2014/62, m.nt. Red). Het antwoord op de door ons opgeworpen vraag is van belang wanneer een verzoek om jeugdhulp wordt gedaan, vervolgens vastgesteld wordt dat jeugdhulp is aangewezen én dat die hulp op het moment van het verzoek (nog) niet door de ouder(s) zelf wordt geboden. Wij denken, vooropgesteld dat de ouder(s) de hulp kan bieden, dat er een grens is (of moet zijn) tussen het ‘eigen kracht-principe’ en de aanspraak op jeugdhulp. Aan de ene kant is er zorg die gebruikelijk is voor ouders aan kinderen; een verondersteld ‘eigen kracht-principe’. En aan de andere kant is er zorg die qua omvang niet meer als ‘normaal’ kan worden aangemerkt; de aanspraak op jeugdhulp. Dat leiden wij ook af uit het feit dat de wetgever besteding van een pgb aan het sociaal netwerk (waaronder ouders) geen probleem vindt als de aangewezen hulp onplanbaar is dan wel op verschillende momenten en/of locaties geboden moet worden. Dat wil zeggen er moet (voortdurend) iemand nabij zijn die direct kan inspringen. Dergelijke hulp zal de gemeente namelijk niet kunnen contracteren. Een harde grens zal het nooit kunnen zijn. Want daarmee wordt miskend dat de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ene ouder nu eenmaal groter is dan dat van een andere ouder. Het zal dus steeds aan de hand van de feiten en omstandigheden van het concrete geval moeten worden bepaald.