CRVB:2020:456
Verschenen in USZ 2020/97 (Sdu Uitspraken Sociale Zekerheid)
Inhoudsindicatie
In de verordening dient te worden vermeld op welke wijze de hoogte van een pgb wordt vastgesteld. Hieraan is voldaan met artikel 12, derde lid, van de Verordening wet maatschappelijke ondersteuning gemeente Lochem. In de Wmo 2015 en de geschiedenis van de totstandkoming daarvan zijn onvoldoende aanknopingspunten te vinden voor de stelling van appellant dat de hoogte van het pgb ook toereikend moet zijn om de geïndiceerde maatwerkvoorziening aan te kunnen schaffen bij een andere aanbieder of leverancier dan de door de gemeente gecontracteerde aanbieder. Het staat appellant vrij om het pgb te besteden bij een aanbieder of leverancier naar zijn keuze, maar appellant dient de extra kosten die die keuze met zich brengt zelf te betalen voor zover het pgb ontoereikend is.
Noot door I.M. Lunenburg
1. Gaat het bij maatwerkvoorzieningen in natura en pgb’s wel om gelijkwaardige keuzen? Dat is de vraag waar de hier opgenomen uitspraak antwoord op geeft. Waar gaat het om? Appellant is geïndiceerd voor een maatwerkvoorziening in de vorm van een handbewogen rolstoel. Hij wenst zijn indicatie te verzilveren in de vorm van een pgb. Bij het antwoord op de opgeworpen vraag spelen twee aspecten een rol. Als eerste de keuzevrijheid in de wijze waarop een cliënt zijn indicatie wil verzilveren; in natura via de gemeente of zelf inkopen met een pgb. Deze keuzevrijheid is neergelegd in art. 2.3.6 lid 1 Wmo 2015. Die vrijheid weegt zwaar. Dat wil zeggen: verzoekt een cliënt gemotiveerd om een pgb, dan beoordeelt het college of wordt voldaan aan de voorwaarden van art. 2.3.6 lid 2 Wmo 2015 (CRvB 10 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3102, <<USZ>> 2018/328). Daar mogen in gemeentelijke regelgeving of beleid neergelegde doelmatigheidsoverwegingen niet aan in de weg staan omdat daarmee de keuzevrijheid wordt miskend (CRvB 30 oktober 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:3396). Het tweede aspect gaat over de hoogte van het pgb. Het moet gaan om een toereikend bedrag (zie verder onder punt 2). Appellant betoogt in deze procedure dat de keuzevrijheid van het pgb zich ook uitstrekt tot de keuze tussen meer dan één partij waar het pgb aan kan worden besteed; wat eisen stelt aan de hoogte daarvan. Hij stelt zich op het standpunt dat het door het college vastgestelde pgb niet hoog genoeg is.
2. Uit de rechtspraak van de CRvB weten we inmiddels dat de wettelijke opdracht, op grond van art. 2.1.3 lid 2 onder b Wmo 2015, over de wijze waarop het college de hoogte van het pgb moet vaststellen behoort tot de essentialia van het voorzieningenpakket. En dat is alleen voorbehouden aan de gemeenteraad en moet dan ook vastgelegd zijn in de verordening (CRvB 17 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1803, <<USZ>> 2017/227 en CRvB 7 februari 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:467, <<USZ>> 2019/89). Dat wil overigens ook zeggen dat de verordeningsbepaling(en) concreet genoeg moet(en) zijn zodat het voor burgers kenbaar is hoe hoog een door hen gewenst pgb zal zijn. De bepaling van de verordening uit de hier opgenomen uitspraak kan volgens de CRvB door de beugel. De pgb-systematiek voor hulpmiddelen, waar een rolstoel onder valt, is gebaseerd op het bedrag dat het college verschuldigd is aan de door hem gecontracteerde partij; niet meer dan de goedkoopst compenserende voorziening in natura. Daarbij is het wel van belang dat de budgethouder bij die gecontracteerde partij de aangewezen maatwerkvoorziening kan inkopen. Dat was hier het geval. Het pgb-bedrag bestaat uit de aanschafkosten van een rolstoel en de onderhoudskosten, waarbij is uitgegaan van een looptijd van zeven jaar. Zoals gezegd stelt appellant dat het pgb niet hoog genoeg is; hij kan daarmee namelijk niet terecht bij andere partijen. Heeft appellant een punt? Dat vraagt om een kijkje in de wetgeschiedenis.
3. Hoofdstuk 2 van de Wmo 2015 draagt de titel Maatschappelijke ondersteuning en bevat in art. 2.1.1 de basisbepaling over de primaire verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur. Daaronder valt het zorgdragen voor de maatschappelijke ondersteuning en de kwaliteit en continuïteit van geboden voorzieningen. Dit alles in natura door partijen die het college contracteert. Voor de beleidsvoornemens in dat kader is deze basisbepaling uitgewerkt in art. 2.1.2 Wmo 2015 op grond waarvan de gemeenteraad de verplichting heeft een periodiek plan op te stellen. Het vierde lid onder c van dat artikel bepaalt dat het plan bijzondere aandacht moet bevatten over keuzemogelijkheden tussen aanbieders voor degene aan wie een maatwerkvoorziening wordt verstrekt (lees ook: is geïndiceerd) en in het bijzonder voor kleine doelgroepen. Uit de toelichting bij die bepaling blijkt het volgende. Voor een bij de behoeften van burgers aansluitende ondersteuning lijkt het van groot belang dat de burger aan wie een maatwerkvoorziening wordt toegekend, zoveel mogelijk een bij zijn voorkeuren passende aanbieder kan kiezen of, wanneer die niet door de gemeente is gecontracteerd, met behulp van een pgb desgewenst zelf een andere partij kan inschakelen om hem te ondersteunen. Tegelijk mag niet uit het oog worden verloren dat het van belang is dat de gemeente uit het oogpunt van kostenbeheersing de mogelijkheid moet hebben slechts aanbieders te contracteren die zo doelmatig mogelijk werken (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 133). Bij amendement is nog een aanvulling gekomen op het vierde lid onder c. De indieners hechten aan de keuzevrijheid tussen aanbieders en eigen regie van mensen om te kiezen voor zorg en ondersteuning die aansluit bij hun zorginhoudelijke wensen, maar ook bij hun godsdienstige gezindheid, levensovertuiging en/of culturele achtergrond. De kans dat ondersteuning succesvol is, wordt namelijk aanzienlijk groter als de ondersteuning aansluit bij de zorginhoudelijke wensen en de belevingswereld van de cliënt en diens sociale netwerk (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 37). Ook is de basisbepaling van art. 2.1.1 Wmo 2015 nader uitgewerkt in art. 2.1.3 lid 1 Wmo 2015. Daarin is bepaald dat de gemeenteraad de verplichting heeft de Wmo-verordening vast te stellen. De gemeentelijke verordening is een essentieel document voor de concrete uitwerking van het beleidsplan, als bedoeld in art. 2.1.2 Wmo 2015, over ondersteuning van zelfredzaamheid en participatie, beschermd wonen en opvang in de vorm van maatwerkvoorzieningen in natura. Aan de hand van geschikte en toepasbare criteria zal de verordening meer in detail en concreet nader moeten afbakenen in welke gevallen iemand voor een maatwerkvoorziening in aanmerking komt. Het ligt in de rede ervan uit te gaan dat deze criteria zullen kunnen en moeten verschillen naar gelang van de verschillende denkbare maatwerkvoorzieningen (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 9 en 133). Uit het vorenstaande concludeer ik dat het gemeentebestuur moet zorgen dat er voldoende geschikte ondersteuning in natura beschikbaar is, ook qua diversiteit.
4. De Wmo 2015 gaat ervan uit dat ondersteuning in beginsel in natura wordt verstrekt, maar geeft de cliënt in beginsel ook de mogelijkheid te kiezen voor een pgb, waarmee hij in de gelegenheid wordt gesteld zijn ondersteuning zelf in te kopen. Hij heeft daarmee een bredere keuzemogelijkheid om de ondersteuning te krijgen op een wijze die bij zijn voorkeuren aansluit dan wanneer hij deze krijgt van een van de door de gemeente ingeschakelde aanbieders. Daarmee wordt het mogelijk om: de regie over het eigen leven te behouden, zelf het eigen leven in te richten en zelf ondersteuners uit te zoeken die hen helpen op tijdstippen die zij wensen (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 134 en 37). Uit het vorenstaande concludeer ik dat het met het pgb, kort gezegd, mogelijk is om de ondersteuning zelf te organiseren. Niks meer en niks minder dan dat.
5. Toch wordt in de wetgeschiedenis gesproken van een gelijkwaardige keuze tussen een maatwerkvoorziening in natura en een pgb. Wat is de reikwijdte daarvan? Bij de beoordeling van de ondersteuningsbehoefte staat voorop welke ondersteuning de cliënt nodig heeft; de maatwerkvoorziening in natura die is aangewezen. In art. 2.3.6 lid 1 Wmo 2015 is echter imperatief voorgeschreven dat als de cliënt een pgb wenst, en voldoet aan de voorwaarden van het tweede lid van dat artikel, het college een pgb moet verstrekken. Een van de voorwaarden gaat over de kwaliteit van de met het pgb in te kopen ondersteuning. Er wordt op voorhand niet beoogd de eisen die aan een maatwerkvoorziening in natura worden gesteld onverkort van toepassing te verklaren op ondersteuning die met het pgb wordt ingekocht. Verder past het niet dat gemeenten het recht op een pgb proberen in te perken door het stellen van te hoge verantwoordingseisen waardoor het pgb onbereikbaar wordt. De keuze tussen het pgb en de maatwerkvoorziening in natura kan in die zin als een gelijkwaardige keuze worden aangemerkt (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 64, p. 32-33 en 62). Ook uit de toelichting bij art. 2.3.6 Wmo 2015 blijkt dat ondersteuning in natura het uitgangspunt is (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 152). Uit het vorenstaande concludeer ik dat het bij de gelijkwaardige keuze tussen de maatwerkvoorziening in natura en het pgb gaat om de keuze op zich.
6. Mag de hoogte van het pgb gebaseerd worden op het bedrag dat het college is verschuldigd bij slechts één gecontracteerde partij? Ja, dat is toegestaan, zo blijkt uit de uitspraak. Uit de wettekst en de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever enerzijds heeft beoogd dat een pgb toereikend moet zijn om maatwerkvoorzieningen en andere maatregelen die daartoe behoren bij derden te kunnen inkopen. Anderzijds is niet beoogd dat de gemeente om redenen van doelmatigheid gehouden is om een pgb te verstrekken dat hoger is dan de kosten die zij zou maken als een maatwerkvoorziening in natura zou worden verstrekt. De gemeente zal bijvoorbeeld vanwege inkoopvoordelen maatwerkvoorzieningen doorgaans goedkoper kunnen leveren dan wanneer iemand zelf ondersteuning inkoopt met een pgb (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 39, 152 en 153). Volgens de CRvB zijn in de Wmo 2015 en de geschiedenis van de totstandkoming daarvan onvoldoende aanknopingspunten te vinden voor de stelling van appellant dat de hoogte van het pgb ook toereikend moet zijn om de geïndiceerde maatwerkvoorziening aan te kunnen schaffen bij een andere aanbieder of leverancier dan de door de gemeente gecontracteerde aanbieder. Het staat appellant vrij om het pgb te besteden bij een aanbieder of leverancier naar zijn keuze, maar hij zal de extra kosten die die keuze met zich brengt zelf moeten betalen voor zover het pgb ontoereikend is. Vergelijk ook de uitspraak CRvB 19 september 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BX8897, <<USZ>> 2012/312 die onder de Wmo tot stand is gekomen. Tot slot wordt nog opgemerkt dat het college op grond van art. 2.3.6 lid 5 onder a Wmo 2015 het pgb kan weigeren voor dat gedeelte dat duurder is dan het door het college voorgestelde aanbod (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 23).
Pingback: Hoogte pgb afstemmen op het gecontracteerde aanbod – Uitvoering Wmo 2015