RBDHA:2020:10229
Verschenen in USZ 2021/17 (Uitspraken Sociale Zekerheid)
Inhoudsindicatie
Maatwerkvoorziening Wmo 2015 gedurende stage buitenland.
Noot door I.M. Lunenburg
1. In deze enkelvoudige uitspraak van de rechtbank Den Haag oordeelt de rechtbank over een interessante vraag. Hoewel het een korte uitspraak is, is hij wel het bespreken waard is. Niet enkel om de uitspraak zelf maar om de principiële vraag die het oproept. Is het college compensatieplichtig gedurende de periode dat de cliënt in het buitenland verblijft?
2. De kwestie. Betrokkene vraagt om verlenging van de eerder aan hem toegekende maatwerkvoorziening individuele begeleiding speciaal in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb). Het college verlengt de indicatie, maar slechts voor een beperkte periode. Het besluit vermeldt dat het pgb stopt op het moment dat betrokkene langer dan drie maanden in het buitenland zal verblijven. Dit conform de beleidsregels. Het gaat om een tijdelijk verblijf in Ierland; in verband met zijn studie gaat betrokkene daar stage lopen. Tussen partijen is niet in geschil dat een stage in het buitenland kan worden gerekend tot de studeeromgeving, die voor studenten een essentieel onderdeel vormt van het normale dagelijkse maatschappelijke verkeer (participatie) waarin zij ondersteuning nodig kunnen hebben. De rechtbank oordeelt (kort gezegd) als volgt. De eigen leefomgeving kan ook tijdelijk buiten Nederland zijn gelegen als dat verblijf te maken heeft met voornoemde participatie. In de Wmo 2015 is niet expliciet bepaald dat een betrokkene geen recht heeft op een maatwerkvoorziening, als iemand gedurende een bepaalde periode in het buitenland verblijft. Ook valt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wmo 2015 een dergelijk uitgangspunt niet af te leiden. Zolang iemand ingezetene blijft van de gemeente die de maatwerkvoorziening verstrekt, staat verblijf in het buitenland niet aan het verstrekken (voortzetten) daarvan in de weg, aldus de rechtbank. Het college had de beleidsregels voor dit specifieke geval buiten toepassing moeten laten.
3. Voor de beantwoording van de opgeworpen vraag is het allereerst van belang te weten of in de Wmo 2015 het territorialiteitsbeginsel is opgenomen. De Wmo 2015 kent geen (algemene) bepaling op grond waarvan een maatwerkvoorziening wordt geweigerd of wordt beëindigd als iemand in het buitenland verblijft. Ook de twee rechtsvoorgangers, de Wmo (tot 1 januari 2015) en de Wet voorzieningen gehandicapten (tot 1 januari 2007), kenden een dergelijke bepaling niet. Verder is uit de Wmo 2015 noch uit de wetsgeschiedenis af te leiden dat de wetgever heeft beoogd een zodanige regeling te willen treffen. Daarmee is nog geen antwoord gegeven op de vraag of het college gehouden is een maatwerkvoorziening te verstrekken gedurende een periode dat iemand in het buitenland verblijft.
4. Zou aan het bepaalde over de personenkring duidelijkheid verkregen kunnen worden? De Wmo 2015 hanteert het begrip ingezetene (art. 1.2.1 Wmo 2015). Is dat wel zo’n gelukkige woordkeuze vraag ik me af? Immers, bij de toepassing van verschillende socialezekerheidswetten weten we dat je ingezetenschap kunt verliezen op grond waarvan geen aanspraak op een prestatie bestaat. Denk bijvoorbeeld aan de Algemene Ouderdomswet of de Algemene Kinderbijslagwet. Daarbij is van belang of iemand zijn woonplaats heeft (behouden) in Nederland, maar niet per se in Nederland hoeft te verblijven (HR 21 januari 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP1466, <<USZ>> 2011/61, m.nt. G.J. Vonk en HR 4 maart 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP6285). De wetgever heeft in de wetsgeschiedenis op de Wmo 2015 echter niet toegelicht hoe het begrip ingezetene en daarmee het woonplaatsbegrip moet worden uitgelegd; zie verder hierna onder punt 5. De Wmo 2015 hanteert naast het begrip ingezetene ook het begrip cliënt (art. 1.1.1 lid 1 Wmo 2015). De cliënt is degene die gebruik maakt van een algemene voorziening of aan wie een maatwerkvoorziening wordt verstrekt, maar ook degene die zich bij het college heeft gemeld met een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning. In een aantal bepalingen wordt het begrip cliënt gebruikt. In andere bepalingen wordt, al naar gelang de situatie, gesproken over de ingezetene. Het gaat dan om personen van wie nog niet vaststaat of zij cliënt zijn of zullen worden (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 113). Moet iemand in Nederland verblijven om in aanmerking te kunnen komen voor een maatwerkvoorziening?
5. Voorwaarde voor verstrekking. Art. 1.2.1 aanhef Wmo 2015 stelt het ingezetenschap van Nederland als voorwaarde om in aanmerking te komen voor een maatwerkvoorziening. In de onderdelen a, b en c van dat artikel is dat nader ingevuld. Onderdeel a van art. 1.2.1 Wmo 2015 bepaalt dat de ingezetene van Nederland in aanmerking kan komen voor een maatwerkvoorziening ter ondersteuning van zijn zelfredzaamheid en participatie welke wordt verstrekt door het college van de gemeente waarvan hij ingezetene is (lees: waar hij zijn woonplaats heeft). Het college mag zich daarbij niet alleen baseren op de adresgegevens volgens de Basisregistratie Personen (BRP), het gaat om de feitelijke situatie (vergelijk CRvB 8 januari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BY8020). Dat wil zeggen voor het antwoord op de vraag waar iemand woont is bepalend waar hij werkelijk woont met zijn gezin en waar het centrum van zijn maatschappelijk leven zich bevindt (CRvB 11 oktober 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT8937, <<USZ>> 2011/319).
De Wmo 2015 heeft, net als de Wmo, betrekking op gemeentelijke taken voor de eigen ingezetenen. Daarom is geen plaats voor een recht van personen die geen ingezetenen van de gemeente zijn en daar bijvoorbeeld slechts een ‘band’ mee hebben omdat zij daar werkzaam zijn (Kamerstukken II 2013/14, 33841 nr. 3, p. 126). De ingezetene van Nederland kan ook in aanmerking komen voor een maatwerkvoorziening in de vorm van beschermd wonen of opvang welke wordt verstrekt door het college van de gemeente tot wie hij zich wendt (art. 1.2.1 aanhef en onder b en c Wmo 2015). Aldus is landelijke toegankelijkheid van de voorzieningen gewaarborgd, zoals dat onder de Wmo (art. 20 lid 6) voor opvang ook het geval is en wordt voorkomen dat de behoefte aan beschermd wonen een belemmering vormt voor mensen om zich elders te vestigen (Kamerstukken II 2013/14, 33841 nr. 3, p. 127).
Uit het vorenstaande leid ik af dat iemand in een gemeente moet wonen of zich tot een gemeente moet wenden om in aanmerking te komen voor een maatwerkvoorziening. Verder concludeer ik dat iemand zijn aanspraak niet kan verliezen zolang aan het vereiste van ingezetenschap als bedoeld in art. 1.2.1 Wmo 2015 wordt voldaan. Dat wil dus ook zeggen dat de noodzaak tot het verstrekken van een maatwerkvoorziening moet voortkomen uit het hiervoor genoemde vereiste van ingezetenschap; in ieder geval verblijf in Nederland. Echter kan nog niet worden gezegd dat (tijdelijk) verblijf buiten Nederland in de weg staat aan de voortzetting van de verstrekte maatwerkvoorziening. In de hier opgenomen uitspraak was dat overigens niet in geschil.
6. Kan het antwoord op de opgeworpen vraag dan worden gevonden in het doel van de Wmo 2015? De gemeente is op grond van de Wmo 2015 verantwoordelijk voor de maatschappelijke ondersteuning van mensen op een breed terrein. De wet bevat een opdracht aan het college zorg te dragen voor de maatschappelijke ondersteuning en in dat verband een goede toegankelijkheid te bevorderen van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen met een beperking. Hiermee wordt aangesloten bij de uitgangspunten van het VN Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap. De Wmo 2015 draagt op die manier bij aan het realiseren van een inclusieve samenleving, waarin mensen met beperkingen zoveel mogelijk in staat worden gesteld op gelijke voet met anderen te participeren. De gemeente is (ook) verantwoordelijk voor het ondersteunen van de zelfredzaamheid en participatie van mensen met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen: die ondersteuning moet erop gericht zijn dat mensen zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kunnen blijven. Het bieden van beschermd wonen en opvang blijft hier buiten bespreking. Met passende ondersteuning in de eigen leefomgeving, door het sociaal netwerk of met behulp van gemeentelijke voorzieningen, kunnen mensen met beperkingen zoveel mogelijk in staat worden gesteld op gelijke voet te participeren en deel te nemen aan het dagelijkse leven. Ten opzichte van de Wmo (oud) zijn expliciet de bevordering van een inclusieve samenleving en de veiligheid in de leefomgeving toegevoegd. Daarbij heeft de gemeente een grote vrijheid om lokaal invulling te geven en prioriteiten te stellen. De verschillen in behoeften variëren immers tussen gemeenten, onder meer vanwege bevolkingssamenstelling en lokale tradities. Ook bestaat de vrijheid om binnen het sociale domein verbindingen te leggen die noodzakelijk zijn voor een effectief en efficiënt beleid, waarbij het bevorderen van de participatie van de ingezetene centraal staat. De ondersteuning zelf wordt, zo blijkt uit de begripsbepaling van maatschappelijke ondersteuning in art. 1.1.1 lid 1 Wmo 2015 zoveel mogelijk geboden in de eigen leefomgeving. Daarmee heeft de wetgever tot uitdrukking gebracht dat de Wmo 2015 mede tot doel heeft dat mensen zo lang mogelijk thuis kunnen blijven wonen. Het te voeren beleid als bedoeld in art. 2.1.2 lid 3 onder a Wmo 2015 moet daar dan ook op gericht zijn (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 1-2, 13-14, 16, 117-118 en 132).
7. De Wmo 2015 is doorspekt van een lokaal gebeuren: de eigen leefomgeving. Kan de eigen leefomgeving zich uitstrekken tot buiten de Nederlandse grens? Ook in art. 2.3.5 lid 3 Wmo 2015 is voorgeschreven dat de te verstrekken maatwerkvoorziening eraan moet bijdragen dat betrokkene zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven. Er is door de wetgever echter geen nadere invulling gegeven aan wat onder de eigen leefomgeving wordt verstaan. Er is slechts een summiere toelichting gegeven bij het derde lid. De eigen leefomgeving is niet per definitie gelijk aan het eigen (huur)huis, maar in de meeste gevallen zal er wel sprake moeten zijn van het zo lang mogelijk thuis blijven wonen. De eigen leefomgeving kan echter ook breder worden opgevat: de omgeving van de eigen buurt of de omgeving van het eigen sociale netwerk (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 150). Ik meen dat met het breder kunnen opvatten van het begrip eigen leefomgeving gedoeld wordt op activiteiten van de ingezetene in de zin van participatie waarvoor een vervoersvoorziening of begeleiding nodig kan zijn. Je zou de eigen leefomgeving aldus kunnen kwalificeren als het lokale maatschappelijk leven van de ingezetene. In het algemeen stel ik dan ook vast dat de eigen leefomgeving niet primair gelegen is in het buitenland. Maar hieruit kan nog niet worden geconcludeerd dat de voortzetting in het buitenland van een in de gemeente opgekomen noodzaak tot maatwerkondersteuning in de weg staat.
8. Zou de gemeente beoordelingsruimte toekomen bij de beslissing? En zo ja, wat is dan het toetsingskader? Ik zou gemeenten in het algemeen niet adviseren om het begrip eigen leefomgeving nader in te vullen in regelgeving of beleid. Het inkleuren van wettelijke bepalingen wordt door de bestuursrechter vol getoetst en op basis van, de weliswaar summiere toelichting, blijkt wel dat het begrip afhankelijk is of tenminste kan zijn van het individuele geval. Het zal moeten gaan om een redelijke wetsuitleg. Welke beoordelingsruimte zou de gemeente dan hebben bij de beslissing? De CRvB heeft voor wat betreft het vervoer al een voorzet gegeven. Het college is namelijk bevoegd om de passende bijdrage als bedoeld in art. 2.3.5 lid 3 tweede volzin Wmo 2015 te beperken tot de lokale vervoersbehoefte (CRvB 27 juni 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1972 <<USZ>> 2018/220 en CRvB 27 juni 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1961). Ik neem aan dat de CRvB in voornoemde uitspraken bewust niet het begrip eigen leefomgeving heeft gehanteerd, maar aansluiting heeft gezocht bij de compensatieplicht van het college in art. 4 lid 1 onder c Wmo (CRvB 11 juni 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2101). Daarin is bepaald dat voorzieningen gericht zijn op het zich lokaal kunnen verplaatsen. Uit de Wmo 2015 noch uit de wetsgeschiedenis zijn aanknopingspunten te vinden dat de wetgever een verruiming tot buiten Nederland heeft beoogd. Zie verder ook r.o. 4.6 in CRvB 9 mei 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1487 waarin de CRvB overweegt dat het college geen rekening hoeft houden met de wens om, met een bruikleenauto, naar Duitsland te rijden, nu daarbij geen sprake is van lokaal vervoer. Hoe zit dat met huishoudelijke hulp? We weten dat de wetsgeschiedenis geen enkel aanknopingspunt bevat dat de wetgever heeft willen breken met de Wmo (bijv. CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1402). Omdat er ook geen verruiming blijkt stel ik, gelet op de begripsbepaling van huishoudelijke verzorging in art. 1 lid 1 onder h Wmo, dat het ondersteunen bij of het overnemen van de huishoudelijke activiteiten betrekking heeft op de woning waar betrokkene zijn hoofdverblijf heeft dan wel de leefeenheid waartoe hij behoort. Dit lijkt mij een redelijke wetsuitleg; de compensatieplicht van het college reikt niet zo ver dat de huishoudelijke hulp moet worden voortgezet bij verblijf in het buitenland.
9. In de hier opgenomen uitspraak ging het om individuele begeleiding. Zou dat voor die maatwerkvoorziening anders kunnen zijn? Vooropgesteld dat de lokale ondersteuningsbehoefte niet toeneemt door het verblijf in het buitenland. Een opmerking vooraf. Uit de uitspraak blijkt jammer genoeg niet of betrokkene de begeleiding bij iemand in het buitenland inkoopt, zijn begeleider mee is gegaan naar het buitenland of dat betrokkene begeleiding “op afstand” ontvangt. De rechtbank oordeelt in ieder geval dat de eigen leefomgeving zich tijdelijk tot het buitenland kan uitstrekken. Daarin volg ik de rechtbank niet omdat de eigen leefomgeving op zich een lokaal gebeuren is (zie punten 6 en 7). Een maatwerkvoorziening (al dan niet in de vorm van een pgb) behoort een passende bijdrage te leveren aan het realiseren van situatie waarin iemand in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie om zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving te blijven (art. 2.3.5 lid 3 tweede volzin Wmo 2015). Ik lees in dit laatste mogelijk de sleutel. Dat wil zeggen: de noodzaak tot maximaal gelijke voortzetting van de verstrekte maatwerkvoorziening is mede gericht (lees: draagt in wezenlijke mate bij) om zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving te kunnen blijven. Daarop doorredenerend kan ik me echter moeilijk situaties voorstellen die deze (zware) toets zouden kunnen doorstaan. In de hier opgenomen uitspraak kon betrokkene overigens ook stagelopen in Nederland. Zou de verstrekkingsvorm nog een rol kunnen spelen? Hoewel het om de principiële rechtsvraag gaat, blijkt uit de Wmo 2015 niet dat de gemeente gehouden is om ondersteuning in het buitenland te contracteren (lees: exporteren). In de Wmo-praktijk gaat meestal om besteding van een toegekend pgb gedurende de periode dat de betrokkene in het buitenland verblijft. Wil de betrokkene het pgb besteden aan iemand die gevestigd is in het buitenland, dan lijkt mij dat (ook) export van ondersteuning. De Wmo 2015 en de daarop gebaseerde lagere regelgeving voorzien niet in die mogelijkheid. Dit in tegenstelling tot de Wlz en dan specifiek paragraaf 7 van het Blz (CRvB 16 april 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:970 <<USZ>> 2018/177 m.nt. A.P. van der Mei). De vraag of Verdragen daarop gebaseerde Verordeningen dan wel Richtlijnen rechtstreekse werking hebben op de Wmo 2015 is in de rechtspraak nog niet beantwoord.
10. Tot slot. Er is nog een open eindje. Mag iemand zijn hulpmiddel, al dan aangeschaft met een pgb, meenemen naar het buitenland? Denk bijvoorbeeld aan een scootmobiel, een handbike of een rolstoel. Op zich zie ik geen beletsel, maar daar zal mogelijk wel toestemming voor gevraagd moeten worden en verkregen. Maar belangrijker is misschien dat het hulpmiddel afdoende wordt verzekerd tegen verlies, diefstal en schade. De gevolgen van het niet afsluiten van zo’n verzekering kunnen niet worden afgewenteld op het college, het valt binnen de risicosfeer van de cliënt (vergelijk Rb. Breda 10 januari 2011, ECLI:NL:RBBRE:2011:BP1517). Bedenk nog dat het gebruik in het buitenland zou kunnen leiden tot een noodzaak van eerdere vervanging van het hulpmiddel. Aangenomen kan worden dat het college in dat geval niet verplicht is om eerder opnieuw een maatwerkvoorziening te verstrekken, al dan niet in de vorm van een pgb (vergelijk CRvB 21 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:818 <<USZ>> 2018/142 m.nt. C.W.C.A. Bruggeman).