CRVB:2023:1845
Verschenen in USZ 2024/14
Inhoudsindicatie
Afwijzing aanvraag vervoersvoorziening op onjuiste gronden. Opdracht tot het nemen van nieuw besluit op bezwaar. Proceskostenveroordeling.
Noot I.M. Lunenburg
1. In de hier opgenomen uitspraak oordeelt de CRvB of de aanvraag om een maatwerkvoorziening voor vervoer afgewezen mag worden op de grond dat appellant gebruik kan maken van een, volgens de gemeente, algemene voorziening; de Taxi voor Iedereen (TvI). Deze uitspraak is het bespreken waard. Want ik vraag me af of het treffen van algemene voorzieningen door gemeenten wel mogelijk is gelet op de juridische eisen die daar volgens de CRvB voor gelden, waaronder ook het vragen van een eigen bijdrage. Dit tegen de achtergrond wat de wetgever met algemene voorzieningen heeft beoogd. Ter beantwoording van de vraag zal ik in deze noot ingaan op wat er speelt in deze zaak (punt 2), wat een algemene voorziening is en wat de wetgever hiermee heeft beoogd (punt 3), de algemene voorziening als alternatief voor een maatwerkvoorziening (punt 4) en voordelen van algemene voorzieningen voor gemeenten (punt 5). In de punten 6, 7 en 8 komen vervolgens het contractvereiste, voorbeelden van algemene voorzieningen en de doelgroep aan de orde. Vervolgens ga ik in op de ruimte voor maatwerk, de eigen bijdrage en risico’s voor gemeenten (punten 9 tot en met 14).
Wat speelt er in deze zaak?
2. Tot 1 januari 2020 maakte appellant voor zijn vervoersbehoefte gebruik van de TvI en kreeg hij een korting op de vervoerskosten. Het college brengt appellant met een brief op de hoogte dat de TvI per 1 januari 2020 gaat veranderen. Voor appellant betekent dit dat hij nog steeds gebruik kan maken van TvI maar niet meer in aanmerking komt voor de kortingsregeling. De vervoerskosten komen vanaf die datum (nagenoeg) voor eigen rekening. Reden voor appellant om zich tot het college te wenden en een aanvraag in te dienen voor een maatwerkvoorziening voor vervoer. Het college wijst de aanvraag af en handhaaft dat besluit in het bestreden besluit. Bij de rechtbank komt appellant niet verder: beroep ongegrond. Hij is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens en wendt zich tot CRvB. In hoger beroep voert hij aan dat de TvI zonder korting geen algemene voorziening is en dat het college om die reden hem niet had kunnen verwijzen naar de TvI.
Wat is een algemene voorziening en wat heeft de wetgever hiermee beoogd?
3. Een algemene voorziening is een aanbod van diensten of activiteiten dat, zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers, toegankelijk is en gericht is op maatschappelijke ondersteuning (art. 1.1.1 lid 1 Wmo 2015). Algemene voorzieningen kunnen, volgens de wetgever, een belangrijke bijdrage leveren aan het meer inclusief maken van de samenleving, zodat mensen met beperkingen zoveel mogelijk in staat worden gesteld om op gelijke voet te participeren als mensen zonder beperkingen (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 34, p. 21). De beoogde inclusiviteit impliceert dat mensen zonder beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie als ook mensen die deze wel hebben daar gebruik van kunnen maken. Ook uit de begripsbepaling van een algemene voorziening kan dat worden afgeleid; er is geen onderzoek nodig naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van (potentiële) gebruikers (zie verder onder 8).
Een voorliggend en volwaardig alternatief
4. De wetgever heeft verder voor ogen gehad dat een algemene voorziening een voorliggend en volwaardig alternatief kan zijn voor een maatwerkvoorziening. Of dat het geval is wordt beoordeeld tijdens het op het individu gerichte onderzoek na de melding van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning als bedoeld in art. 2.3.2 lid 4 onder e Wmo 2015 (CRvB 8 juni 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1430, <<USZ>> 2022/254, m.nt. C.W.C.A. Bruggeman). Die laatste afpelfactor zien we ook terug in art. 2.3.5 lid 3 Wmo 2015 in geval een aanvraag om een maatwerkvoorziening is gedaan waar het college op moet beslissen. Zo’n beslissing kan inhouden dat geen maatwerkvoorziening nodig is op de grond dat een algemene voorziening beschikbaar, geschikt en toereikend is (bijv. CRvB 4 januari 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:2). Algemene voorzieningen en de maatwerkvoorziening kunnen elkaar ook aanvullen (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 34). Dat zien we ook terug in de rechtspraak. Een algemene voorziening kan als basisvoorziening voorliggend zijn op een eventueel in aanvulling daarop te verstrekken maatwerkvoorziening als deze nog noodzakelijk is voor de zelfredzaamheid of participatie van de betrokken cliënt (bijv. CRvB 30 januari 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:288). Gemeenten kunnen echter niet volstaan met het enkel treffen van algemene voorzieningen. De door de wetgever beoogde beleidsvrijheid voor gemeenten bij het (niet) verlenen van maatwerkvoorzieningen is volgens de CRvB wettelijk begrensd door de ‘open’ norm van de passende bijdrage als bedoeld in art. 2.3.5 lid 3 Wmo 2015. Uit het onderzoek kan namelijk blijken dat (alleen) met een maatwerkvoorziening een situatie wordt gerealiseerd waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven (bijv. CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1402).
Voordelen voor gemeenten
5. In het schriftelijk verslag als bedoeld in art. 2.3.2 lid 9 Wmo 2015 staan de uitkomsten van het onderzoek naar de behoefte aan maatschappelijke ondersteuning. Hieruit moet de cliënt ten minste kunnen afleiden of hij in aanmerking kan komen voor een maatwerkvoorziening. Daarvoor moet een aanvraag worden gedaan waarop het college binnen twee weken moet beslissen. Is de cliënt het eens met de conclusie van het college dat een algemene voorziening een geschikte en toereikende oplossing biedt, dan zal geen aanvraag om een maatwerkvoorziening worden gedaan. Voor de toegang tot een algemene voorziening heeft de gebruiker geen besluit van het college nodig, alleen maatwerkvoorzieningen worden op aanvraag verleend. Algemene voorzieningen worden alleen in natura geboden. De vrijheid om te kiezen voor een pgb is niet aan de orde bij een algemene voorziening (bijv. CRvB 31 mei 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1080). Er hoeft geen onderzoek plaats te vinden of wordt voldaan aan de voorwaarden van art. 2.3.6 lid 2 en 3 Wmo 2015. Algemene voorzieningen brengen ten opzichte van maatwerkvoorzieningen – kort gezegd – minder bestuurlijke lasten met zich mee (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 34).
Het contract-vereiste
6. Er kan alleen sprake zijn van een algemene voorziening als het college een contract heeft afgesloten met een partij waarin staat welke diensten of activiteiten (qua aard en omvang), die gericht zijn op maatschappelijke ondersteuning, geleverd worden (CRvB 30 januari 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:397, <<USZ>> 2019/88). Dat volgt uit de begripsbepaling van een algemene voorziening (art. 1.1.1 lid 1 Wmo 2015 en zie onder 3). Met zo’n contract is de partij die de diensten of activiteiten biedt een aanbieder in de zin van de wet (art. 1.1.1 lid 1 Wmo 2015). Is de TvI in deze zaak een algemene voorziening? De CRvB oordeelt van niet. Onder verwijzing naar de begripsbepaling wijst de CRvB ook op één van de eerste drie uitspraken over de Wmo 2015: CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1404, <<USZ>> 2016/209, m.nt. M.F. Vermaat). In die zaak speelde iets soortgelijks als hier. De CRvB oordeelt ook hier dat niet is komen vast te staan dat het college contracten heeft afgesloten met de twee taxibedrijven die het TvI-vervoer bieden. Gebruikers van de TvI moeten zich namelijk rechtstreeks wenden tot één van de twee taxibedrijven die het vervoer bieden, zij kunnen een rit reserveren en betalen de kosten daarvan aan de vervoerder. Volgens de CRvB volgt hieruit dat de taxibedrijven met de gebruiker contracteren en kan niet gesproken worden van een aanbieder in de zin van de Wmo 2015 die jegens het college gehouden is een dienst of activiteit te leveren (art. 1.1.1 lid 1 Wmo 2015).
Voorbeelden van algemene voorzieningen
7. In diverse Kamerstukken worden voorbeelden van verschillende algemene voorzieningen genoemd die gemeenten kunnen treffen. Zoals inloopactiviteiten voor mensen die zich eenzaam voelen, voorzieningen die burgers in staat stellen een zinvolle dan wel gestructureerde invulling te geven aan de dag, of een vorm van vervoer die mensen met een lichamelijk gebrek in staat stelt om aan het maatschappelijke verkeer deel te nemen, een leeszaal, het gemeentehuis en een woon- en leefomgeving die voor mensen met een beperking goed toegankelijk is (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 111 en 131 en Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 34, p. 21). Algemene voorzieningen met een specifiek karakter zijn bijvoorbeeld: een klussendienst, een was- en strijkservice, een maaltijdvoorziening, sociaal vervoer en opvang voor dak- en thuislozen die uitsluitend bestaat uit slapen en eten zonder verdere ondersteuning (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 33). Om vast te kunnen stellen of een algemene voorziening een voorliggend en volwaardig alternatief is voor een maatwerkvoorziening moet de primaire afdeling weten wat het college heeft gecontracteerd. Dat kan drie uur per week huishoudelijke hulp zijn, een wasservice die eens per week de was ophaalt en weer terugbrengt of sociaal vervoer met bepaalde bestemmingen voor bijvoorbeeld ouderen.
Doelgroep
8. Algemene voorzieningen zijn toegankelijk voor alle inwoners van een gemeente, ze leveren een belangrijke bijdrage aan het tot stand brengen van een meer inclusieve samenleving en het maakt cliënten ook minder direct afhankelijk van de gemeente (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 33 en Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 64, p. 103). Algemene voorzieningen met een specifiek karakter kunnen enkel bestemd zijn voor inwoners die tot een bepaalde groep behoren (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 33). Het gaat er in alle gevallen om dat het voorzieningen betreft waarvoor geen onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van gebruikers hoeft te worden ingesteld (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 33 en Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 64, p. 27). Om toegang te krijgen tot algemene voorzieningen die zich op specifieke groepen richten, is het niet nodig om een diepgaand onderzoek te doen, een globaal onderzoek of iemand tot de doelgroep behoort, is echter wel mogelijk. De mate waarin en de wijze waarop de gemeenten algemene voorzieningen inzetten in het kader van de maatschappelijke ondersteuning, is onderdeel van het gemeentelijke beleidsplan dat gemeenten periodiek moeten vaststellen (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 34, p. 105). Gemeenten komt dus een ruime beleidsvrijheid toe. Hinkt de wetgever op twee gedachten voor wat betreft de doelgroep? Dat wil zeggen: bestemd voor alle inwoners van de gemeente ongeacht het hebben van beperkingen in zelfredzaamheid of participatie of alleen voor inwoners die deze wel hebben. Hoe het ook zij, voor de Wmo-doelgroep moet de gemeente ‘iets’ gecontracteerd hebben (zie onder 6).
Geen maatwerk
9. De aanbieder kan de algemene voorziening niet bieden op basis van een onderzoek in de toegang op basis van de behoeften (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 33). Wordt namelijk acht geslagen op de specifieke (persoons)kenmerken van het individu en of de voorziening naar haar aard is afgestemd op de kenmerken van dat individu, dan zal het om een maatwerkvoorziening gaan (vergelijk CRvB 28 oktober 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK3321). Volgens de CRvB geldt onder de Wmo 2015 ook dat een op het individu gericht onderzoek nodig is om vast te stellen dat de betrokkene niet of onvoldoende gebruik kan maken van het openbaar vervoer en dat hij daarom voor zijn zelfredzaamheid of participatie op een maatwerkvoorziening is aangewezen (CRvB 19 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2649, <<USZ>> 2017/315). Gaat een vergelijking met het vorenstaande ook op voor een algemene voorziening in de vorm van een wasservice of een maaltijdvoorziening? Stel tijdens het onderzoek naar de behoefte aan maatschappelijke ondersteuning is vastgesteld dat iemand de wasverzorging niet zelf kan uitvoeren of een warme maaltijd niet zelf kan bereiden. Wat moet de gemeente qua aard en omvang contracteren met de dienstverlenende partij? Is dat zeven warme maaltijden per week en vijf wasjes draaien in de maand? De vraag is van belang omdat we weten dat de toegang tot de diensten of activiteiten niet mag worden gedaan op basis van de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers.
De eigen bijdrage
10. Sinds 1 januari 2020 is art. 2.1.4 Wmo 2015 (eigen bijdrage algemene voorzieningen) gewijzigd, maar de strekking ervan is gelijk gebleven (Stb. 2019, 185). De CRvB overweegt in deze zaak dat deze wetswijziging, voor wat betreft de verordeningsopdracht, geen verandering met zich brengt. Ook geldt onverkort het delegatieverbod aan het college (vergelijk CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1404, <<USZ>> 2016/209, m.nt. M.F. Vermaat). Ook de hoogte van de eigen bijdrage, die per algemene voorziening kan verschillen, moet in de verordening zijn opgenomen (art. 2.1.4 lid 2 Wmo 2015). De Wmo 2015 stelt geen begrenzing voor de hoogte van de eigen bijdrage voor algemene voorzieningen, met uitzondering van de kostprijs. In de verordening moet staan wat daaronder wordt verstaan.
Er kunnen tal van laagdrempelige algemene voorzieningen zijn waar mensen incidenteel gebruik van maken en waarbij een maandelijkse bijdrage niet passend is. Er is ook een categorie voorzieningen, zoals tafeltje-dekje, waarbij de gebruikelijke kosten (de kosten die ieder huishouden maakt) hoog zijn en waarbij een hogere bijdrage dan het abonnementstarief van € 19 per maand in veel gevallen passend is. De combinatie van een bijdrage voor een algemene voorziening die buiten het abonnementstarief valt en de abonnementsbijdrage per maand is ook mogelijk. Denk bijvoorbeeld aan een incidentele ritprijs voor sociaal vervoer (Kamerstukken II 2018/19, 35093, nr. 6, p. 17 en Kamerstukken II 2018/19, 35093, nr. 7, p. 5). Onder de kosten die ieder huishouden maakt zouden ook de kosten van een wasservice kunnen vallen conform de richtprijzen voor energie (wassen en drogen) volgens het Nibud.
De toegang tot algemene voorzieningen is laagdrempelig omdat niet naar de specifieke behoefte van de gebruiker wordt gekeken (zie onder 9). De CRvB wijst hier ook nog op de wetsgeschiedenis en leidt daaruit af dat daaronder ook financieel laagdrempelig moet worden verstaan, bijvoorbeeld € 1 voor een rit met de buurtbus (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 64, p. 27). Volgens de CRvB past bij de toelichting van de wetgever niet dat voor het gebruik van de TvI, voor cliënten zoals appellant die niet voldoen aan de voorwaarden van de kortingsregeling, een bedrag moet worden betaald dat (nagenoeg) gelijk is aan het commerciële tarief voor taxivervoer. Een dergelijk tarief is hoger dan de hiervoor genoemde gebruikelijke kosten van openbaar vervoer die ieder huishouden zou kunnen hebben. Bedenk wel dat iemand zonder beperkingen afstanden te voet of met de fiets kan afleggen. Overigens volgt uit de bepalingen van de verordening over de eigen bijdrage voor de TvI niet welke bijdrage geldt voor het gebruik daarvan, aldus de CRvB. Het is niet concreet; er worden geen bedragen genoemd.
Relatief begrip
12. Je zou kunnen zeggen dat financieel laagdrempelig een relatief begrip is als het abonnementstarief voor een maatwerkvoorziening bepalend kan zijn voor de hoogte van een algemene voorziening (zonder duurzame hulpverleningsrelatie). Met de onder 10 aangehaalde wetswijziging is ook art. 2.1.4a in de Wmo 2015 geïntroduceerd waarmee het maandelijks abonnementstarief van € 19 wettelijk is verankerd. Wordt een tweede of derde maatwerkvoorziening verstrekt, dan betaalt iemand niet meer dan dit zogeheten abonnementstarief. Een betoog dat de hoogte van de eigen bijdrage voor een of meerdere algemene voorzieningen niet te ver mag afstaan van het abonnementstarief zou succesvol kunnen zijn, tenzij het een eigen bijdrage betreft die gebaseerd is op kosten die ieder huishouden heeft (zie onder 10).
Gedifferentieerde bedragen
13. De gemeenteraad is ook nog bevoegd om gedifferentieerde eigen bijdragen vast te stellen. In die zin, dat een lagere eigen bijdrage kan gelden. Zo kan een korting worden gegeven bijvoorbeeld in geval van een cumulatie van bijdragen (art. 2.1.4 lid 2 Wmo 2015). Ook kan een lager bedrag gelden of een verlaging van de eigen bijdrage tot nihil voor categorieën cliënten als genoemd in art. 3.8 lid 2 Uitvoeringsbesluit Wmo 2015 (art. 2.1.4 lid 3 Wmo 2015). Bij de bedoelde categorieën cliënten gaat het om hen die onder het minimabeleid van de gemeente vallen. De verordening moet daar een bedrag voor vaststellen; feitelijk de inkomensgrenzen van dat minimabeleid. Ligt het inkomen onder die grens dan geldt voor die gebruikers van de algemene voorziening een nihilstelling van de eigen bijdrage. Is het inkomen hoger, dan geldt de eigen bijdrage zoals die in de verordening is vastgesteld. De bijdrage kan dus niet (nog) hoger zijn.
Risico’s voor gemeenten
14. Het ontbreken van een contract met een dienstverlenende partij en geen bepalingen in de verordening over de eigen bijdrage, zoals in deze zaak aan de orde is, leidt tot problemen. Dat is duidelijk. Maar toch lijkt het voor gemeenten moeilijk om aan de voorwaarden te voldoen die gelden voor algemene voorzieningen. Omdat die niet glashelder zijn, naar ik meen. In de parlementaire stukken lees ik tegenstrijdigheden over bijvoorbeeld de doelgroep. Zijn algemene voorzieningen wel of niet toegankelijk voor iedere inwoner? En zo ja, voor welke ‘gebruikers’ moet de gemeenten een contract afsluiten met een aanbieder. Kan worden volstaan met alleen de Wmo-doelgroep? En zo ja, loopt de gemeente dan een risico dat het gaat om een beoordeling op maat op grond waarvan de weg naar een pgb open staat? Verder stel ik me vragen bij de door de wetgever aangehaalde voorbeelden. Een leeszaal, het gemeentehuis en een woon- en leefomgeving komen mij als algemene voorziening vreemd voor. Dit lijken meer voorbeelden die enkel onder de toegankelijkheid vallen als bedoeld in het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap (Trb. 2007, 169).
De hoogte van de eigen bijdrage vormt ook risico’s. Ik noem er twee. Als eerste. Kan de Wmo-doelgroep tegen een gereduceerd ‘tarief’ gebruik maken van de (beoogde) algemene voorziening, dan kan dat als een beoordeling op maat worden aangemerkt (vergelijk wederom CRvB 28 oktober 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK3321). En ten tweede een stelling. Hoe hoger de bij verordening vastgestelde eigen bijdrage, des te meer risico de gemeente loopt. Want, zoals gezegd, de wetgever heeft gemeend dat een algemene voorziening ook financieel laagdrempelig moet zijn. De vraag is interessant of de bestuursrechter in de verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad mag treden ook als is voldaan aan het contract-vereiste én aan de begrenzing tot de bij verordening bepaalde kostprijs. Ik moet het antwoord vooralsnog schuldig blijven.
Het college krijgt in deze zaak opdracht om een nieuwe beslissing op het bezwaar van appellant te nemen omdat de aanvraag om een maatwerkvoorziening voor vervoer op een onjuiste grond is afgewezen. Ik ben benieuwd wat die beslissing inhoudt. Want het college kan niet herstellen wat in de verordening bepaald had moeten zijn ten tijde van geding (zie r.o. 4.4 van CRvB 21 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:817, <<USZ>> 2018/141). Hoewel een contract van het college met de twee taxibedrijven kennelijk ontbreekt, zou het taxivervoer een maatwerkvoorziening kunnen zijn (zie onder 5). Maar ook dan zal de verschuldigde ritprijs voor dat vervoer in de verordening moeten staan (Kamerstukken II 2018/19, 35093, nr. 8, p. 2). En dat is hier, gelet op de geldende verordening, (ook) niet het geval.