CRVB:2024:1362
Verschenen in USZ 2024/252
Inhoudsindicatie
Afwijzing aanvraag om toekenning elektrische fiets op grond van de WMO. Vaste rechtspraak van de Raad met betrekking tot het begrip algemeen gebruikelijke voorziening. Het college heeft de aanvraag van appellante ten onrechte afgewezen op de grond dat een elektrische fiets is aan te merken als een algemeen gebruikelijke voorziening. Naar algemeen aanvaarde maatschappelijke opvattingen onder de gehele bevolking is een elektrische fiets (nog) niet gangbaar.
Noot I.M. Lunenburg
1. De hier opgenomen uitspraak is richtinggevend voor gemeenten. De CRvB oordeelt over de afwijzing van een aanvraag om een elektrische fiets op de grond dat het een algemeen gebruikelijke voorziening betreft en daarom niet voor verstrekking in aanmerking komt. De CRvB oordeelt dat de aanvraag ten onrechte is afgewezen. De uitspraak is het bespreken waard omdat de CRvB breekt met de rechtspraak over elektrische fietsen die eerder is gedaan én gemeenten een bijna onmogelijke opdracht geeft om te bewijzen dat het algemeen aanvaardbaar is dat ‘iedereen’ in Nederland een elektrische fiets heeft (of zou kunnen hebben). Daarvoor ga ik eerst in op de historie en de beoogde codificatie van de rechtspraak (punt 2 en 3), hoe moet worden beoordeeld of sprake is van een algemeen gebruikelijke voorziening (punt 4) en wat houdt financieel gedragen kunnen worden met een inkomen op minimumniveau precies in (punt 5 en 6). Tot slot ga ik in op twee punten die mij zijn opgevallen (punt 7 en 8).
2. Eerst iets over de historie. De bepaling dat ‘algemeen gebruikelijke voorzieningen’ niet in aanmerking komen voor verstrekking is op zich niet nieuw. Onder de WVG (1994 tot 2007) en de Wmo (2007 tot 2015), de rechtsvoorgangers van de Wmo 2015, kende we de bepaling ook al. De verordening voorzag in de grondslag die meestal op een of andere manier op maat was vormgegeven. In die zin of de voorziening (eenvoudig gezegd) ook voor een persoon als de aanvrager algemeen gebruikelijk is. Wat is de ratio? Volgens vaste rechtspraak van de CRvB is de strekking van bepalingen als deze te voorkomen dat een voorziening wordt verstrekt waarvan, gelet op de omstandigheden van de betrokken gehandicapte, aannemelijk is te achten dat deze daarover zou (hebben kunnen) beschikken als hij niet gehandicapt zou zijn geweest (bijv. CRvB 3 juli 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:AI5993). Onder de Wmo 2015 lijkt er niets veranderd. De wetgever stelt dat verstrekking van een maatwerkvoorziening niet aan de orde is als het gaat om diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen of andere maatregelen die naar hun aard algemeen gebruikelijk zijn (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3 p. 148). Zowel uit de hiervoor aangehaalde uitspraak als de wetgeschiedenis van de Wmo 2015 kan worden afgeleid dat het gaat om wat volgens algemeen aanvaardbare opvattingen gebruikelijk is. Dat wil zeggen: niet iedereen heeft het wellicht, maar zou het wel kunnen hebben.
Codificatie van de rechtspraak
3. Sinds 1 januari 2020 is een wijziging van de Wmo 2015 inwerking getreden. Sindsdien voorziet art. 2.3.5 lid 3 Wmo 2015 in de wettelijke grondslag (Stb. 2019, 185 en 452). Volgens de wetgever blijkt uit de rechtspraak dat een algemeen gebruikelijke voorziening bestaat uit diensten of zaken die in de reguliere handel verkrijgbaar zijn, niet speciaal voor mensen met een beperking zijn ontworpen en niet aanzienlijk duurder zijn dan een vergelijkbaar product met hetzelfde doel. Dat wil zeggen: passend in een normaal aanschaffingspatroon bij een gelijke financiële positie (Kamerstukken II 2018/19, 35093, nr. 3, p. 15). Ter codificatie en voor de consistente toepassing is de toetsingsgrond in de wet opgenomen. In de toelichting wordt verwezen naar een aantal uitspraken van de CRvB waarvan er twee betrekking hebben op elektrische fietsen. In die uitspraken zijn gemeenten in het gelijk gesteld door de CRvB voor wat betreft de afwijzing (CRvB 17 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK5657, <<USZ>> 2010/36, en CRvB 14 juli 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BN1265). Heeft de regering met deze toelichting een wijziging beoogd ten opzichte van de ‘eerste’ toelichting genoemd onder punt 2? Dat blijkt niet; daarvoor ontbreekt de motivering. Daarom sluit ik ook niet uit dat de regering in de toelichting een willekeurige verordeningsbepaling heeft gebruikt. Gelet op de letterlijke tekst gaat het om een ‘op maat’ beoordeling. De rechtspraak waar de wetgever naar verwijst is immers nog gebaseerd op de grondslag in de verordening (zie onder punt 2).
Meer duidelijkheid in 2019: vier criteria
4. De CRvB oordeelt in 2019 voor het eerst (volledig) over welke criteria gelden voor de beoordeling of een dienst, hulpmiddel, woningaanpassing of andere maatregel naar hun aard algemeen gebruikelijk zijn (CRvB 20 november 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:3535, <<USZ>> 2020/13, m.nt. M.F. Vermaat). In deze uitspraak verwijst de CRvB naar een uitspraak op grond van de Wmo 2015 (CRvB 11 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2182, <<USZ>> 2018/265) én naar de geschiedenis van de totstandkoming van de Wmo 2015 (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 148). Voortbouwend op en ter nadere precisering van die uitspraak is de CRvB van oordeel dat een voorziening naar hun aard algemeen gebruikelijk is als:
- deze niet specifiek bedoeld is voor personen met een beperking;
- daadwerkelijk beschikbaar is;
- een passende bijdrage levert aan het realiseren van een situatie waarin de client tot zelfredzaamheid of participatie in staat is en;
- deze financieel gedragen kan worden met een inkomen op minimumniveau.
De eerste drie criteria (a, b en c) zijn niet nieuw en blijven hier buiten bespreking.
5. Wat houdt financieel kunnen dragen met een minimuminkomen precies in? De kosten van een woningaanpassing tot een bedrag van € 6.500, zoals in de uitspraak uit 2019 in geschil was, kunnen volgens de CRvB niet gedragen worden uit een minimuminkomen en de aangevraagde woningaanpassing kan daarom niet als algemeen gebruikelijk worden aangemerkt. Uit de uitspraak leid ik af dat de beoordeling van het vierde criterium om een abstracte toets vraagt waarbij een inkomen op minimumniveau de ondergrens is. Gaat het om een algemeen gebruikelijke voorziening op basis van algemeen aanvaardbare opvattingen, dan wordt een op-maat-beoordeling van de financiële omstandigheden van de aanvrager op basis van bijvoorbeeld beleidsregels als buitenwettelijk begunstigend gekwalificeerd (zie r.o 4.6 in CRvB 27 januari 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:160, <<USZ>> 2021/109, m.nt. I.M. Lunenburg en M.F. Vermaat).
Is de op-maat-beoordeling van de baan?
6. De uitspraak uit 2019 riep nog de vraag op of het gaat om de aard van de voorziening of om de hoogte van de kosten van een bepaalde voorziening. Dat wil zeggen: hoeveel kan iemand met een inkomen op de ondergrens financieel dragen. In de hier opgenomen uitspraak oordeelt de CRvB dat het vierde criterium (zie punt 5) zo dient te worden begrepen dat deze naar algemeen aanvaarde maatschappelijke opvattingen onder de gehele bevolking gangbaar is te achten. Volgens de CRvB is dat voor een elektrische fiets (nog) niet het geval. Dat geldt dan ook voor de kosten van een tweedehands elektrische fiets; het uitgangspunt lijkt mij een nieuwe elektrische fiets. Het hanteren van een systematiek om te berekenen wat iemand financieel kan dragen is, volgens de CRvB, niet toegestaan. Duidelijk is dat niet de kosten bepalend zijn maar de aard van de voorziening gebaseerd op algemeen aanvaardbare opvattingen. Een hele lastige abstracte beoordeling (zie verder onder punt 8).
7. Het oordeel van de CRvB bevreemdt mij nogal om twee redenen. Als eerste. De wetswijziging genoemd onder punt 3 is op 22 mei 2019 in het Staatsblad gepubliceerd (Stb. 2019, 185). De wetgever heeft hiermee (mogelijk) een niet uit te voeren op-maat-beoordeling beoogd. De CRvB zal kennis hebben genomen van de strekking voordat de uitspraak in 2019 werd gedaan. Het gevolg is echter ook dat wordt gebroken met de lijn in de (vaste) rechtspraak over elektrische fietsen. Had het niet op de weg van de CRvB gelegen om dat op enige wijze te motiveren? Dat klemt te meer omdat uit de vaste rechtspraak ook algemeen aanvaardbare opvattingen zijn af te leiden. Ik noem twee uitspraken. Zoals de CRvB meermalen onder de vigeur van de AAW heeft overwogen, dienen de kosten van het gebruik van een bromfiets als algemeen gebruikelijk te worden aangemerkt, hetgeen ook geldt voor gelijksoortige vervoermiddelen zoals een snorfiets, een bromfietsscooter danwel een andersoortige fiets met hulpmotor zoals een Spartamet (CRvB 17 december 1996, ECLI:NL:CRVB:1996:ZB6772). In CRvB 14 juli 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BN1265 acht de CRvB aannemelijk dat betrokkene over een dergelijke fiets zou (hebben kunnen) beschikken als zij niet gehandicapt zou zijn geweest. Daarbij acht de Raad van belang dat een fiets met elektrische trapondersteuning in de reguliere handel verkrijgbaar is en dat de prijs daarvan vergelijkbaar is met die van een brommer, welk vervoermiddel algemeen gebruikelijk is voor een persoon van zestien jaar. Volgens de CRvB kan een elektrische fiets dus nog niet als algemeen gebruikelijk worden aangemerkt. Het zij zo. Maar hoe zit dat dan met een brommer of een snorfiets? Zijn die mogelijk ook niet meer algemeen gebruikelijk? De rechtspraak zal het moeten uitwijzen. Gemeenten moet zich op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van algemeen aanvaardbare opvattingen die gangbaar zijn voor iedereen. Is dat voldoende aannemelijk gemaakt, dan kan een rechtzoekende dat betwisten. Dat brengt mij op het tweede punt.
8. Hoe kan worden vastgesteld dat ‘een voorziening’ op grond van algemeen aanvaarde maatschappelijke opvattingen gangbaar is voor de gehele bevolking? Dat wil zeggen dat de aanschaf van een elektrische fiets financieel kan worden gedragen door iemand met een inkomen op minimumniveau (de ondergrens). Iedereen kan het met mij eens zijn dat elektrische fietsen niet meer zijn weg te denken uit ons straatbeeld. Inmiddels is er een enorm gevarieerd aanbod aan elektrische fietsen, ook qua prijs. Moeten gemeenten marktonderzoek laten doen? En zo ja, waar moet zo’n onderzoek aan voldoen om aannemelijk te maken dat de uitkomsten of conclusies voor de gehele bevolking kunnen gelden. Ik moet het antwoord schuldig blijven. De Verenging voor Nederlandse Gemeenten (VNG) verwijst in een nieuwsbericht van 18 juli 2024 naar marktonderzoeksbureau GfK in opdracht van RAI Vereniging en BOVAG (1). Daaruit blijkt dat in 2023 57% van de nieuw verkochte fietsen een e-bike was. Volgens de VNG kan echter niet met zekerheid worden vastgesteld dat elektrische fietsen ook worden gekocht door mensen met een inkomen op minimumniveau. Hiervoor zal (volgens de VNG) een consumentenonderzoek moeten worden gedaan. Zonder de inhoud van het onderzoek te kennen, lijkt dat wel logisch. Uit verkoopcijfers sec kunnen geen algemeen aanvaardbare opvattingen worden afgeleid. Het geeft slechts een beeld. Iets specifieker is mogelijk een onderzoek van het RIVM in opdracht van het ministerie van VWS in 2022 (2). Daarin is bijvoorbeeld het opleidingsniveau en gezondheidstoestand betrokken. Onder bijna 7000 mensen gebruikt in Nederland bijna 30% van de fietsers van 12 jaar en ouder een elektrische fiets. Ouderen (65 jaar en ouder) doen dit het meest: ruim de helft van deze groep fietst alleen maar elektrisch. Een ander onderzoek door een commerciële partij laat zien dat in 2024 ruim 43% van de Nederlanders een elektrische fiets heeft (3). De vraag is of een marktaandeel relevant zou kunnen zijn. In 1992 oordeelde de CRvB onder de AAW over de vraag of een keramische kookplaat, welke normaal in de handel verkrijgbaar is, als niet-ongebruikelijk is aan te merken. Dat is het geval. Want in 1989 overtrof het marktaandeel van de keramische kookplaat al dat van de elektrische kookplaat en bedroeg het ca. 20% van dat van de gaskookplaat. De keramische kookplaat kan niet worden verleend nu deze algemeen gebruikelijk is (CRvB 17 maart 1992, ECLI:NL:CRVB:1992:AN2560). Al met al een enorme uitdaging voor gemeenten. Ook omdat vaak wordt gewerkt met niet-limitatieve lijsten van voorzieningen die algemeen gebruikelijk worden geacht. Het is de vraag of de CRvB daar ook zo over denkt!
Voetnoten
- https://vng.nl/nieuws/gevolgen-rechterlijke-wmo-uitspraken-elektrische-fiets (het marktonderzoek is alleen te raadplegen voor betalende abonnees).
- https://www.rivm.nl/nieuws/bijna-derde-van-fietsers-in-nederland-gebruikt-elektrische-fiets.
- https://www.hetzwartefietsenplan.com/blog/news/hoeveel-elektrische-fietsen-in-nederland.