Annotatie USZ: einde verstrekking hulphond?

CRVB:2024:1467
Verschenen in USZ 2024/267

Inhoudsindicatie
Het college heeft in het bestreden besluit uiteengezet welke ondersteuning appellante nodig heeft en geconcludeerd dat met een maatwerkvoorziening bestaande uit vervoer met de Regiotaxi, waarin ook haar hond mee mag, wordt voorzien in een passende bijdrage in de participatie en zelfredzaamheid van appellante. Appellante heeft aangevoerd dat alleen sprake is van een passende bijdrage als daarnaast ook een maatwerkvoorziening bestaande uit een opleiding voor haar hond tot hulphond wordt verstrekt. Deze beroepsgrond slaagt niet. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 22 februari 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:376, <<USZ>> 2024/110, is het college op grond van de eigen kracht als bedoeld in art. 2.3.5 lid 3 Wmo 2015 niet gehouden om een maatwerkvoorziening te verstrekken als in een specifieke regeling, zoals de Zorgverzekeringswet, een bewuste keuze is gemaakt om bepaalde kosten niet te vergoeden.

1. Met de hier opgenomen enkelvoudige uitspraak is definitief een einde gekomen aan mogelijk succesvolle procedures over de verstrekking van een maatwerkvoorziening in de vorm van hulphond en/of een eventuele opleiding daartoe. De uitspraak staat niet op zichzelf maar moet worden beschouwd in de context van twee eerdere uitspraken van de CRvB waar in de hier opgenomen uitspraak naar wordt verwezen. In de eerste uitspraak oordeelt de CRvB dat het college op grond van de eigen kracht als bedoeld in art. 2.3.5 lid 3 Wmo 2015 niet gehouden is om een maatwerkvoorziening te verstrekken als in een specifieke regeling, zoals de Zorgverzekeringswet, een bewuste keuze is gemaakt om bepaalde kosten niet te vergoeden (CRvB 31 mei 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1046, <<USZ>> 2023/221, m.nt. R. Imkamp). In de tweede uitspraak, die verwijst naar de eerste, kwalificeert de CRvB de gevraagde hulphond kennelijk als hulpmiddelenzorg als bedoeld in art. 10 Zvw en stelt vast dat alleen signaalhonden, ADL-honden (assistentiehonden) en blindengeleidehonden op grond van de Zvw voor vergoeding in aanmerking kunnen komen en niet de door appellante gevraagde (opleiding tot) hulphond (CRvB 22 februari 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:376, <<USZ>> 2024/110). Kent de CRvB bij zijn oordeel in belangrijke mate betekenis toe aan een Kamerbrief waarin staat dat gemeenten een aanvraag voor een psychosociale hulphond kunnen afwijzen, omdat onvoldoende wetenschappelijk is aangetoond dat de hond een toegevoegde waarde heeft om beperkingen in zelfredzaamheid/participatie weg te nemen (Kamerstukken II 2022/23, 32805, nr. 169)? Ik durf het niet zekerheid te zeggen, maar het is zeker wel betrokken bij het betoog. In eerdere uitspraken van de CRvB werden gemeenten al in het gelijk gesteld op de grond dat de toegevoegde waarde van een hulphond, voor zover die zou zijn gelegen in het wegnemen van beperkingen in de zelfredzaamheid en participatie, niet is gebleken. Daarvoor ontbreekt een objectieve (wetenschappelijke) maatstaf (bijv. CRvB 26 januari 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:221, <<USZ>> 2022/52). De hiervoor bedoelde maatstaf is blijkbaar niet meer nodig om aanvragen om hulphonden te weigeren. De uitkomst van de hier opgenomen uitspraak lijkt definitief omdat de CRvB geen betekenis toekent, althans niet kenbaar, aan de Kamerbrief die acht maanden na de hiervoor genoemde Kamerbrief is verschenen (Kamerstukken II 2023/24, 32805, nr. 174). In die Kamerbrief reageert de minister op een aan de vaste commissie voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport gestuurde burgerbrief. In de Kamerbrief staat, kort gezegd, dat het niet de bedoeling is dat gemeenten op grond van de Wmo 2015 een (psychosociale) hulphond bij voorbaat afwijzen. Het is namelijk ook afhankelijk van de ondersteuningsbehoefte van een cliënt, aldus de minister.

2. Ik kan de CRvB moeilijk volgen in ‘de uitkomst’. Getwijfeld kan worden of de uitleg die CRvB geeft aan de verhouding tussen de Wmo 2015 en andere wetten op basis van de wetsgeschiedenis juist is. Ook is niet geheel duidelijk waarom de lijn van het ontbreken van wetenschappelijke bewijs voor de Wmo 2015 wordt verlaten door de CRvB. Verder is het opmerkelijk dat betekenis wordt toegekend aan de eerste Kamerbrief van de regering en niet aan de tweede Kamerbrief. Tot slot roept de uitspraak de vraag op of dit ook gevolgen zou kunnen hebben voor aanvragen om andere maatwerkvoorzieningen dan hulphonden.

3. In deze noot ga ik eerst in op de twee uitspraken genoemd onder punt 1, de wetsgeschiedenis over de relatie tussen de Wmo 2015 en andere wetten en de overige rechtspraak in dat kader (punten 2 tot en met 6). Vervolgens ga ik in op de rechtspraak over de afbakening en wetgeschiedenis hierover op grond van de Wmo, de rechtsvoorganger van de Wmo 2015 (punt 7 en 8). Met een uitgebreide conclusie sluit ik af (punten 9 tot en met 13). In deze noot wordt meestal de term hulphond gebruikt. Dat kan een PPTS/ASS-hond, participatiehond of andere assistentiehond zijn. Het gaat in ieder geval om hulphonden die niet op grond van de Zvw worden verstrekt.

De Wmo 2015 en de relatie tot andere wetten

4. Om te beginnen kent de Wmo 2015, in tegenstelling tot de Wmo (oud), geen generieke weigeringsgrond op grond waarvan het college niet gehouden is een maatwerkvoorziening te verstrekken. In 2023 was daar de eerste uitspraak die in de context van de hier opgenomen uitspraak moet worden beschouwd (CRvB 31 mei 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1046, <<USZ>> 2023/221, m.nt. R. Imkamp). Het ging over de vraag hoe de Wmo 2015 zich verhoudt tot andere wetten. Die beantwoordt de CRvB op basis van de wetsgeschiedenis, te beginnen met de eigen kracht. Het begrip is in de Wmo 2015 niet gedefinieerd. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat daaronder wordt verstaan dat wat binnen het vermogen van de betrokkene ligt om zelf tot verbetering van zijn zelfredzaamheid en participatie of tot een oplossing voor zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang te komen. De betrokkene zal zich in hoge mate moeten inspannen om dat aan te wenden wat binnen zijn eigen bereik ligt om zelf in zijn behoefte op het gebied van maatschappelijke ondersteuning te voorzien (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 144).

5. Wat kan volgens de CRvB uit de wetsgeschiedenis worden afgeleid over de verhouding van de Wmo 2015 met andere wetten? Mensen hebben duidelijk afgebakende aanspraken op zorg als omschreven in de Zvw. Indien op grond van de criteria voor de toegang tot zorg op grond van de Wlz en de Zvw recht op zorg op basis van deze wetten bestaat, is de gemeente, voor de onderdelen die het betreft, niet gehouden maatschappelijke ondersteuning te bieden. Voor de onderdelen waarvoor geen recht op zorg bestaat, kan de cliënt een beroep op ondersteuning door de gemeente doen (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 15). Art. 2.3.5 lid 5 onder b, c en d Wmo 2015 benadrukken dat de maatwerkvoorziening gecoördineerd moet worden met zorg, hulp en andere diensten uit het sociale domein. De formulering ‘voor zover daartoe aanleiding bestaat’ maakt duidelijk dat het college alleen dan tot deze afstemming verplicht is als de in het onderzoek verzamelde gegevens daartoe aanleiding geven. De afstemming kan ook inhouden dat het college de aanvrager indien nodig verwijst naar de Zvw, Wet op de jeugdzorg/Jeugdwet, Wet werk en bijstand etc. (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 151). De gemeente is niet gehouden iemand ondersteuning te bieden, voor zover zijn probleem kan worden opgelost door gebruik te maken van zorg waarop hij ingevolge een andere wet, in casu de Zvw, aanspraak maakt; dat is niet anders dan onder de Wmo (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 4, p. 31). Alle personen die een verplichte basisverzekering hebben gesloten op grond van de Zvw, komen in voorkomend geval in aanmerking voor de zorg die onder die verzekering valt. De gemeente hoeft geen maatschappelijke ondersteuning te bieden die bestaat uit zorg die onder de Zvw valt, omdat dan het uitgangspunt opgeld doet dat betrokkene op eigen kracht (namelijk door zijn verzekeringsaanspraken tot gelding te brengen) het probleem kan oplossen (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 34, p. 262-263).

6. In 2024 kwam de tweede uitspraak die in de context van de hier opgenomen uitspraak moet worden beschouwd (CRvB 22 februari 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:376, <<USZ>> 2024/110). Het ging over de afwijzing van een aanvraag om een maatwerkvoorziening bestaande uit de opleiding voor een hulphond. Onder verwijzing naar de uitspraak genoemd onder punt 4 overweegt de CRvB wat de hulpmiddelenzorg als bedoeld in art. 10 onder d Zvw omvat. De CRvB stelt vast dat alleen signaalhonden, ADL-honden (assistentiehonden) en blindengeleidehonden krachtens de Zvw voor vergoeding in aanmerking kunnen komen. Met het oog op deze zaak is de eerste Kamerbrief genoemd onder punt 1 van belang (Kamerstukken II 2022/23, 32805, nr. 169). De CRvB leidt hieruit af dat een bewuste keuze is gemaakt om bepaalde typen hulphonden, waaronder de door appellante gewenste hulphond, niet te vergoeden op grond van de Zvw en dat gemeenten mogen aansluiten op die keuze.

7. Ik ga verder met andere rechtspraak over de afbakening van de Wmo 2015. Volgens de CRvB brengt de wetsgeschiedenis genoemd onder punt 5 mee dat ook de rechtspraak die onder de Wmo (oud) over dit onderwerp is gevormd relevantie heeft behouden. Uit deze rechtspraak vloeit voort dat evenmin recht op maatschappelijke ondersteuning bestaat indien de specifieke regeling, zoals de Zvw, slechts in een gedeeltelijke vergoeding van de aan de orde zijnde kosten voorziet (CRvB 22 mei 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:CA1427, en bevestigd op grond van de Wmo 2015 in CRvB 31 januari 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:241, <<USZ>> 2024/82). Het ging in deze zaken om een te betalen eigen bijdrage voor hulpmiddelenzorg verstrekt op grond van de Zvw (respectievelijk gehoortoestel en haarstuk). Zo’n eigen bijdrage hoort bij de prestatie en is inherent aan het stelsel. Tot slot overweegt de CRvB in de uitspraak genoemd onder punt 4 dat dit (ook) betekent dat als in de specifieke regeling een bewuste keuze is gemaakt bepaalde kosten niet te vergoeden, het college niet is gehouden hiervoor een maatwerkvoorziening te verstrekken. Zoals gezegd onder punt 5 heeft de regering in de Wmo 2015 geen inhoudelijke wijziging beoogd ten opzichte van de Wmo (oud). Dat rechtvaardigt de conclusie dat, bij gebreke aan een met art. 2 Wmo vergelijkbare bepaling in de Wmo 2015, betekenis moet worden toegekend aan de strekking van dat artikel en de daarop gebaseerde wetsgeschiedenis.

Wetsgeschiedenis Wmo (oud)

8. Te beginnen met het toepasselijke wetsartikel. Art. 2 Wmo luidde als volgt: “Er bestaat geen aanspraak op maatschappelijke ondersteuning voor zover met betrekking tot de problematiek die in het gegeven geval aanleiding geeft voor de noodzaak tot ondersteuning, een voorziening op grond van een andere wettelijke bepaling bestaat.” Dan de wetgeschiedenis. De Wmo gold niet indien aan andere wetten rechten konden worden ontleend (art. 2 Wmo). Andere wetten waar in dit verband aan gedacht kan worden, zijn de AWBZ, de Ziekenfondswet, de Wet op de jeugdzorg, de Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten (Wet REA), de Wet op de expertisecentra in samenhang met de Wet op het primair onderwijs en de Wet op het voortgezet onderwijs (inzake leerling- gebonden financiering), et cetera (Kamerstukken II 2004/05, 30131, nr. 3, p. 14). De Wmo was op een aantal punten aanvullend. Er waren terreinen waar de overheid ervoor kon kiezen om specifieke wettelijke maatregelen te treffen. In die situaties gaan die specifieke wettelijke maatregelen voor. Dat andere wetten voor gingen, kwam in art. 2 tot uitdrukking (Kamerstukken II 2004/05, 30131, nr. 3, p. 30). In de nota naar aanleiding van het verslag werd overwogen dat voor een wet belangrijk is dat duidelijk is wat haar bereik is, welke plaats zij inneemt tussen andere wetten. Kort weergegeven, bestaat er in het gegeven geval een voorziening op grond van een andere wettelijke bepaling, dan is er geen aanspraak op maatschappelijke ondersteuning (Kamerstukken II 2005/06, 30131, nr. 29, p. 88).

Mijn conclusie

9. Hoe welwillend ik de aangehaalde Kamerstukken in deze noot ook lees, ik kan daarin geen aanknopingspunten vinden voor het standpunt dat geen maatwerkvoorziening verstrekt hoeft te worden als in een specifieke regeling een bewuste keuze is gemaakt om bepaalde kosten in het geheel niet te vergoeden. Het oordeel van de CRvB is vergelijkbaar met de rechtspraak op grond van de Participatiewet (vgl. CRvB 17 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK4230). En dat heeft de wetgever, zoals gezegd, niet beoogd. Er is immers geen met art. 15 Pw vergelijkbare bepaling in de Wmo 2015 opgenomen en in de wetsgeschiedenis is daar ook niets over te vinden. De vraag of een ‘psychosociale’ hulphond onder de hulpmiddelenzorg van de Zvw kan vallen is gelet op mijn stelling dan ook vreemd. Immers dergelijke hulphonden zijn niet bestemd voor verzekerden met een lichamelijke beperking en de kosten van deze honden vallen buiten de verzekerde prestatie. De reden is dat niet is voldaan aan de stand van de wetenschap en praktijk. De zorg moet voldoende bewezen effectief zijn.

10. Ik houd het wel voor juist dat de wetgever in de afbakening met andere wetten het daadwerkelijk aanspraak kunnen maken heeft beoogd, al dan niet gedeeltelijk. Met de voorbeelden van de ‘andere’ wetten die worden genoemd in de wetsgeschiedenis van de Wmo (oud) en de Wmo 2015 wordt ook de reikwijdte gemarkeerd van waar gemeenten op grond van de Wmo 2015 verantwoordelijk voor zijn. Dat heeft te maken met het doel waar een bepaalde wet voor in het leven is geroepen.

11. Volgens de CRvB mag de ‘verwijzing naar andere wetten’ in de zin van een weigering worden afgedaan op grond van de eigen kracht. Dus betrokkene moet doen wat binnen zijn vermogen ligt om zelf tot verbetering van zijn zelfredzaamheid en participatie te komen. Dat wil feitelijk zeggen een beroep op de Zvw wetende nul op het rekest te krijgen. Dat is moeilijk te begrijpen of uit te leggen. Want ‘eigen kracht’ wordt feitelijk getoetst; het is mogelijk of het was mogelijk geweest als betrokkene een andere keuze had gemaakt (respectievelijk CRvB 27 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:429, en CRvB 21 mei 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW6810 <<USZ>> 2012/182). Wel moet worden opgemerkt dat, bij geschillen over hulphonden, gemeenten doorgaans een maatwerkvoorziening (meestal begeleiding of beschermd wonen) toekennen, maar dat daarnaast of in de plaats daarvan een hulphond wordt aangevraagd.

12. Waarom de CRvB afwijkt van de jurisprudentie waarin de werking van een hulphond niet wetenschappelijk kan worden onderbouwd is mij niet helemaal duidelijk. Misschien is de CRvB tot inzicht gekomen dat een wetenschappelijk maatstaf voor de beoordeling van een aanspraak op grond van de Wmo 2015 te streng is. De genoemde maatstaf is overigens ‘geleend’ uit het zorgdomein in het kader van de stand van de wetenschap en praktijk. Niet kan worden uitgesloten dat daarin ook aspecten van ziekte en gebrek een rol spelen. En toetsing aan ziekte en gebrek is in de Wmo (oud) en de Wmo 2015 niet toegestaan (respectievelijk CRvB 29 april 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI6832, <<USZ>> 2009/200 en CRvB 21 februari 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:418, <<USZ>> 2024/109). Er geldt wel de vereiste dat de noodzaak van de maatwerkvoorziening geobjectiveerd moet kunnen worden (vgl. CRvB 4 september 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2909). Of de hier opgenomen uitspraak ook gevolgen heeft voor andere maatwerkvoorzieningen dan de hulphond valt nog te bezien. Als ik me beperk tot ‘hulpmiddelen’, het volgende voorbeeld. Eenvoudige loophulpmiddelen zoals de wandelstok en rollator behoren sinds 1 januari 2013 niet meer tot het verzekerde pakket (Stcrt. 2012, 14946, p. 12-13).

13. Tot slot. Aan het standpunt van de Minister voor Langdurige Zorg en Sport in de eerste Kamerbrief genoemd onder punt 1 en aan het oordeel van de CRvB in de uitspraak genoemd onder punt 4 is nog iets toegevoegd. Namelijk dat het het college wel vrij staat toch over te gaan tot het verstrekken van een hulphond als dat in een individuele situatie als het meest aangewezen wordt ervaren. Maar toch valt er iets op. Uit de hier opgenomen uitspraak blijkt niet waarom geen betekenis wordt toegekend aan de tweede Kamerbrief waarin de regering een tegenovergesteld standpunt uitdraagt ten opzichte van de eerste Kamerbrief. Ook blijkt uit de tweede Kamerbrief niet waarom de waarom de minister het eerder ingenomen standpunt heeft gewijzigd.

Ik ben benieuwd of de CRvB nog op andere gedachten kan worden gebracht.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies